III SA/Kr 837/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (Spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - Decyzją z dnia 25 maja 2005r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2005r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przewlekłego spastycznego zapalenia oskrzeli z póz. 4 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że T.K. pracował w latach 1957-64 w narażeniu na pył węgla kamiennego i hałas w stężeniach i natężeniach przekraczających normatywy higieniczne oraz w ekspozycji na promieniowanie jonizujące. Natomiast za okres 1964-78 zakład pracy nie przedstawił badań środowiska pracy na stanowisku pracy T.K., wyniki zaś badań z lat 1974-88 wskazują, że w zakładzie występowały przekroczenia norm hałasu, zapylenia oraz substancji chemicznych. Organ uznał więc, że ponieważ T. K. wykonywał pracę na terenie całego zakładu, był okresowo narażony na działanie tych czynników w stężeniach i natężeniach przekraczających normatywy higieniczne. T. K. był badany w 1998r. i 1999r. przez Poradnię Chorób Zawodowych, a następnie w 1999r. przez Instytut Medycyny Pracy i w 2000r. Ośrodek Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u T.K. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Opisane powyżej decyzje zapadły w ponownie prowadzonym postępowaniu, poprzednie bowiem wydane w sprawie decyzje dotyczące schorzenia słuchu i schorzenia oskrzeli zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5 czerwca 2003r. sygn. akt: II SA/Kr 1501/00. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego w celu należytego wyjaśnienia stopnia narażenia skarżącego na czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, poprzednio bowiem brak przekroczenia dopuszczalnych norm stwierdzono tylko na podstawie oświadczenia pracodawcy. Sąd nakazał, by po ustaleniu wyników dochodzenia epidemiologicznego organy administracyjne zwróciły się do organów lekarskich o weryfikację wydanych orzeczeń. Zwrócono też uwagę na istnienie domniemania związku przyczynowego, które w tej sprawie nie zostało obalone. Ponadto Sąd wyraził pogląd iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. W skardze do Sądu Administracyjnego T.K. zarzucił, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wydanym w mniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje na zły stan zdrowia i łączy to z ciężkimi warunkami, w jakich wykonywał pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na czynniki szkodliwe. Podkreślono też, że od zakończenia pracy upłynęło 20 lat oraz że w tym czasie skarżący wielokrotnie przebywał stany zapalne oskrzeli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza, prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S. A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniaj ą tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia oskrzeli i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. Odnośnie schorzenia oskrzeli Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia w N. w orzeczeniu z dnia [...].2004r. wydanym po weryfikacji danych o narażeniu zawodowym stwierdził, że nie można po 25 latach od zakończenia pracy zawodowej stwierdzić związku przyczynowego pomiędzy stwierdzanym schorzeniem a narażeniem zawodowym oraz że pacjent wielokrotnie przebył stany zapalne oskrzeli, co może być przyczyną rozpoznanego schorzenia. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z [...] 2004r. oprócz powtórzenia analogicznych argumentów dotyczących infekcyjnej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli powołano się na okoliczność, że brak jest dowodów powstania w okresie pracy i do 5 lat po ustaniu narażenia istotnych zaburzeń wydolności oddechowej oraz fakt, że narażenie ustało w 1978r. W niniejszej sprawie brak zatem wzajemnie spójnych orzeczeń lekarskich, wiarygodnie i przekonywująco uzasadniających przyczyny odmówienia rozpoznanemu schorzeniu charakteru zawodowego. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie istniejących pomiędzy poszczególnymi orzeczeniami niezgodności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia MOMP, zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego schorzenia oskrzeli był brak związku przyczynowego pomiędzy stwierdzanym schorzeniem a warunkami pracy ze względu na czas, jaki upłynął od ustania narażenia na czynniki szkodliwe. Jest to argument niezgodny z prawem, albowiem przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Nie mający oparcia w prawie jest zatem też argument zawarty w orzeczeniu IMP o upływie okresu 5 lat od ustania narażenia. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie oskrzeli. Za nieuprawnione uznać też należy wnioski wysunięte przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że u pacjenta nie stwierdzono niewydolności oddechowej (o czym świadczy zdaniem organu badanie gazometryczne krwi z płatka usznego w spoczynku). Jest to stwierdzenie przedwczesne, wymagające wyraźnego potwierdzenia orzekających w sprawie zespołów biegłych lekarzy. W wydanych bowiem w niniejszej spawie orzeczeniach lekarskich wprost i wyraźnie tego argumentu nie powołano. Należy go też skonfrontować z wynikami badań przedkładanymi przez skarżącego, m.in. z doręczonym na rozprawie przed sądem wynikiem badań z [...]2005r. że występuje u niego "upośledzenie wentylacji". Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.