II OSK 323/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 212/06 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 212/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną przez K.K. decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...], nr [...], oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz zasądził od Wojewody P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Starosta S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty S. z dnia [...], zn. [...] udzielającej K.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, przyłącza energetycznego, przyłącza telefonicznego, przebudowę sieci telefonicznej, sieci energetycznej oświetlenia terenu na działce nr ew. [...] w U. gm. J.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K.K. nie miał prawa strony w tym postępowaniu, wobec czego nie znaleziono podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, bowiem brak podstaw do uznania K. K. za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. K.K. jako właściciel działki nr [...] i [...] w G. nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w ww. przepisie, gdyż realizacja podmiotowej inwestycji wyklucza możliwość jakiegokolwiek oddziaływania skarżonego zamierzenia budowlanego na nieruchomość K. K.. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu inwestycja nie ma wpływu na nieruchomość skarżącego i nie zachodziły podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.L. pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie miał przymiotu strony w tym postępowaniu, to brak było podstaw w świetle art. 147 k.p.a. do wznowienia tego postępowania. Mimo samodzielności i odrębności wznowionego postępowania, występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Prowadzone postępowanie odwoławcze dowiodło, że wnioskodawca nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Wojewoda P. wskazał także, że Starosta S. w dniu [...] z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wobec czego organ będzie ponownie oceniał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Ponadto Starosta S. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K.K. pismem z dnia [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę uznał, że sprawa została rozpoznana zbyt pobieżnie, bez prawidłowej analizy w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów dotyczących ustalenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i wznowienia postępowania z uwagi na tę okoliczność. Organ ustalając strony postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien również dążyć aby była zapewniona ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Ograniczenie zatem ustaleń "obszaru oddziaływania planowanej inwestycji" jedynie do działki gdzie dana inwestycja jest położona, bez oceny nieruchomości sąsiedniej prowadzi do naruszenia wyżej przytoczonej regulacji. Zdaniem Sądu organ I instancji nie podjął żadnej polemiki prawnej, celem ustalenia możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadujące, a wnioski nie są poparte żadnymi ustaleniami, wobec czego uzasadnienie organu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 ust. 3 k.p.a. Motywy decyzji zaś winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Organ II instancji także nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie zebranego materiału dowodowego, wskazując jedynie, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym organ na tej podstawie przyjął, że inwestycja nie ogranicza użytkowania ani zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ani nie oddziałuje na nie. Tymczasem nie dokonując analizy odnośnie budynków i nieruchomości sąsiednich nie jest możliwe ustalenie, czy projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Sąd uznał, że z uwagi na brak analizy nieruchomości sąsiednich i oceny czy nieruchomości sąsiednie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie jest możliwa kontrola tych ustaleń przez Sąd ani też merytoryczna ocena zarzutów podniesionych w skardze. Organy powinny zatem określić dokładnie czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie i wówczas stwierdzić dopiero, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu omawianego wyroku wyraźnie też wskazano, że rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd uchylające decyzje I i II instancji, nie przesądza o tym, że skarżącemu przysługuje przymiot strony a zatem, że postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę należy wznowić. Sąd stwierdził także, że wznowienie postępowania administracyjnego przez Starostę S., z urzędu, nie skutkuje zawieszeniem postępowania sądowego na podstawie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ oba prowadzone postępowania nadzwyczajne są równoważne i mogą toczyć się odrębnie, szczególnie w sytuacji kiedy zostały wszczęte na podstawie innych okoliczności i podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez K. L., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 56, art. 124 § 1 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z tej przyczyny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz zainteresowanego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej pismem z dnia 15 grudnia 2006 r., K.K. wniósł o jej oddalenie. W kolejnym piśmie – z dnia 30 października 2007 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. podniósł, że wyrok uniemożliwia podjecie prawidłowego rozstrzygnięcia w przeprowadzonych ponownie postępowaniach ponieważ Sąd nie zakwestionował zastosowanej w postępowaniach wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazując, że gdy inwestor realizuje budowę zachowując odległości przewidziane w odpowiednich przepisach, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Oznacza to, że Sąd nakazał organom dokładniejsze ustalenie konkretnego wpływu obiektów na sąsiednie nieruchomości i wyznaczenie obszaru oddziaływania według tych samych kryteriów, a organy wykładnią tą są związane. Poza tym K. K. zauważył różnice w zakresie ochrony praw właściciela jakie wynikają z przepisów art. 140 i 144 k.c. w stosunku do zakresu tej ochrony wynikającej z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego K.K. wniósł o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi, uznanie go za stronę w postępowaniu zwyczajnym o pozwolenie na budowę oraz nakazanie organowi wznowienia na jego wniosek postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Ponadto wniósł o dokonanie oceny przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną interpretacji przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 Prawa budowlanego oraz zobowiązanie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego do uzupełnienia oficjalnej listy przepisów określających obszar oddziaływania obiektów o przepisy prawa sąsiedzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, z urzędu jednak bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł naruszeń prawa wskazujących na nieważność postępowania, w którym został wydany zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, powinna oprócz wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 175 p.p.s.a. spełniać również pewne warunki formalne związane z jej konstrukcją i treścią a określone w art. 176 p.p.s.a. Wskazanie w skardze kasacyjnej jej podstaw prawnych (art. 174 p.p.s.a.) wymaga także ich uzasadnienia, czego nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, bowiem nie wszystkie wskazane w petitum przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego zostały następnie uwzględnione w uzasadnieniu. W związku z powyższym, należy się odnieść jedynie do tych przepisów, których naruszenie zostało uzasadnione. Całkowicie błędny jest pogląd, że w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 56 p.p.s.a. w związku z tym i przepis art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co można wywieść z brzmienia art. 56 p.p.s.a. Stan faktyczny i stan prawny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie przepisu art. 56 p.p.s.a., bowiem sprawa tu rozpoznawana nie dotyczy tej samej decyzji, której dotyczy decyzja Starosty S. z dnia [...] o wznowieniu postępowania. Powyższą decyzją (zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. powinno być postanowienie) Starosta S. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...]. Tymczasem w tym postępowaniu do sądu administracyjnego została zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] odmawiającą wznowienia postępowania. Przy takim zbiegu postępowań administracyjnego i sądowego, nie było więc sytuacji, że w jednym i drugim postępowaniu jest kontrolowana ta sama decyzja i w jednym i drugim postępowaniu ta decyzja może być zmieniona, uchylona bądź stwierdzona jej nieważność. Przepis art. 56 p.p.s.a. miałby zastosowanie, gdyby została wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] a wcześniej w stosunku do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie jej nieważności lub wznowiono postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W związku z powyższym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony o tyle, że rzeczywiście w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone, chociaż z treści uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi tu o naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jednak to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest konieczne w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddala się skargę kasacyjną mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a. został omówiony w pkt 2 lit. c/, d/ i e/ uzasadnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wyrażonych tam poglądów należy stwierdzić, że w tym przypadku (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie było podstaw do orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Nie ma natomiast takiej prostej zależności, że skoro postępowanie administracyjne dotyczy wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to sąd administracyjny powinien wydać wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., byłoby tak, gdyby zaskarżona decyzja bądź decyzją nią utrzymana w mocy, zostały wydane np. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak jednak nie było, bowiem K. K. w tym postępowaniu brał udział jako strona, czego dowodem jest, że wniósł odwołanie od decyzji I instancji a następnie skargę do sądu. Poza tym, gdyby nawet w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ powinien wznowić postępowanie na wniosek K. K. i że miał on przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...], to też nie byłoby podstaw do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. W niniejszej sprawie skoro Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy w zakresie jakim to wymagał art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to orzekł prawidłowo w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Błędny jest wniosek pełnomocnika K. L., że skoro Sąd I instancji nie przesądził, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to oznacza to, że skarżący nie wykazał interesu prawnego ani też ograniczeń w możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości, spowodowanych zabudową nieruchomości zainteresowanego. Zaskarżony wyrok może tylko w części uzasadniać taki wniosek, bowiem do organów administracji publicznej należy wyjaśnienie kwestii strony w postępowaniu w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe. W tym przypadku Sąd prawidłowo uznał, że kwestia ta na etapie postępowania administracyjnego nie została należycie wyjaśniona i przedwczesne by było przesądzanie o tym, że K. K. ma przymiot strony, jak i to, że nie ma tego przymiotu. Faktem jest, że to w interesie K. K. leży wykazanie swojego interesu prawnego w sprawie, jednak to organy administracji publicznej prowadzą postępowanie i odpowiadają za jego przebieg jak i wynik. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.