IV SA/Wa 917/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. H. kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po zapoznaniu się z odwołaniem R. H. od decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...].10.2005 r., ustalającej warunki zabudów \ dla inwestycji polegającej na budowie ciągów pieszo-jezdnych stanowiących drogę osiedlowa na terenie wsi C.-na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, iż powyższa decyzja Wójta Gminy J. została przesłana R. H. na adres: "[...]" ustalony na postawie danych z rejestru gruntów. Przesyłka została dwukrotnie a wizowana, po raz drugi 20.10.2005 r. W dniu 28.10.2005 r. została zwrócona nadawcy. Przy piśmie z dnia 08.12.2005 r. Wójt przesłał ponownie decyzję, na inny adres, która została doręczona skarżącej dnia 15.12.2005 r. Odwołanie zainteresowanej wpłynęło do organu I instancji dnia 02.01.2006 r. Organ wywodzi, iż z przepisów ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 210, poz. 2027) wynika, że na właścicielu nieruchomości gruntowej ciąży obowiązek zgłaszania w terminie 30 dni od daty zaistnienia zdarzenia wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków-w tym miejsca zamieszkania. Dane zaś zawarte w ewidencji stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego, do czego zaliczyć należy ustalenie warunki >w zabudowy. R. H. nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany adresu zamieszkania, co w ocenie SKO powoduje, iż doręczenia na adres znany z rejestru należy uznać za prawnie skuteczne. Dalej SKO wywodzi, iż w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 14-u dni, organ obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu tego terminu. Przy tym kpa przewiduje różne tryby doręczania przesyłek, w tym poprzez zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej. Wobec powyższego organ uznał, iż skutecznym było doręczenie na adres wynikający z rejestru gruntów tj. [...], co nastąpiło już dnia 27.10.1 005 r. (fikcja prawna doręczenia pisma na podstawie art. 44 § 4 kpa). Tym samym termin Jo wniesienia odwołania upłynął w dniu 10.11.2005 r. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosła R. H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 kpa, art. 41 §1 i 2 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż sama powinna zawiadomić organ o zmianie swojego adresu jeszcze przed doręczeniem jej pierwszego pisma w danym postępowaniu administracyjnym. Nadto podniosła naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jako przepisów o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnymi, podczas gdy przepisy te dają podstawę jedynie do planowania przestrzennego. Skarżąca twierdzi, iż organy naruszyły art. 44 kpa poprzez błędne uznanie pisma za doręczone (fikcja prawna, podczas gdy było ono pierwszym pismem kierowanym do skarżącej). Ponadto organowi znany był aktualny adres zamieszkania, jak również pracy skarżącej. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przepisy art. 20 ust. 2 pkt I i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie są normami szczególnymi w stosunku do przepisów kpa o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym. Przepis powyższej ustawy nakładający na właściciela gruntu obowiązek zgłoszenia staroście zmiany danych objętych ewidencją, w tym miejsca zamieszkania, ..został błędnie zastosowany jako dający postawę do uznania za skutecznie doręczone pismo, które w sprawie było pierwszym pismem kierowanym do skarżącej. Zgodnie z art. 41 kpa w toku postępowania, a zatem po doręczeniu stronie pisma wszczynającego sprawę strony są obowiązane podawać każdą zmianę swojego adresu. Przepis ten można jednak stosować tylko wtedy, gdy zmiana adresu strony nastąpiła po jej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Skarżąca dalej podnosi, iż Urzędowi Gminy J. znane było miejsce jej zamieszkania. Od pięciu lat otrzymuje korespondencję na nowy adres zamieszkania (decyzje w sprawie podatku od nieruchomości). Nadto nowy adres zamieszkania i miejsca pracy figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez ten urząd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a większość zarzutów w niej podniesionych zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy zarówno prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prawidłowo zastosował przepisy o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym. W art. 40 § 1 kpa została ustanowiona generalna zasada doręczania pism stronie postępowania administracyjnego, a gdy działa ona poprzez przedstawiciela-temu przedstawicielowi. Regulacja ta stanowi realizację szeregu ogólnych zasad procesowych, zawartych w Dziale I Rozdział 2 przepisów kpa. Dalej przepisy stanowią, iż w toku postępowania strona ma obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu. Wykładnia tego przepisu utrwalona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do tezy, iż obowiązek powiadomienia o zmianie adresu powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem jakakolwiek zmiana adresu bez powiadomienia o tym fakcie organu może wywołać ujemne skutki dla strony jedynie w danym postępowaniu i jedynie po zawiadomieniu jej o wszczęciu tegoż postępowania. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. D/. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) stanowiący, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków jest norma o charakterze procesowym, uchylającą w zakresie tamże uregulowanym przepisy kpa o doręczaniu pism i zawiadamianiu stron postępowania administracyjnego. Organ II instancji przyjął bowiem koncepcję, iż dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony stanowią jednocześnie informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby wszelkie postępowań, które mogą zostać zakwalifikowane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Powołany przez SKO art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy kpa dotyczące doręczania pism stronom postępowania. Przepis ten ma charakter ogólny, stanowi pewną dyspozycję o charakterze materialnym, z którego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w różnych postępowaniach administracyjnych, w tym także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Na gruncie stosowania przedmiotowej normy orzecznictwo NSA wypracowało w sprawach podatkowych stanowisko, że organy podatkowe nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów ( vide wyrok NSA z 11.04.1995 r. sygn. akt SA/Wr 1703/04, wyrok NSA z 03.03.2005 r., sygn. akt FSK 912/04 ). Analizą celu tegoż przepisu, jak również przyjęta w orzecznictwie wykładnia prowadzą do wniosku, iż dane zawarte w ewidencji stanowią źródło informacji przy ustalaniu stanu faktycznego w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Norma ta jednak nie jest przepisem procesowym uchylającym bądź odmiennie regulującym tryb wynikający z kpa. Przede wszystkim zadaniem organu jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Temu służą m. in. przepisy o doręczaniu pism gdzie w art. 42§ł kpa przyjmuje się zasadę bezpośredniego doręczania w mieszkaniu adresata lub miejscu pracy. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma osobiście, domownikowi, sąsiadowi, dozorcy (kiedy to przepis zakłada, iż osoby te przekażą pismo adresatowi), istnieje możliwość zastępczego doręczenia (adresat odbiera sam pismo w placówce pocztowej lub urzędzie gminy). Założeniem zatem powyższych regulacji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do tego, że strona zostanie skutecznie powiadomiona wszczętym postępowaniu. A zatem zawiadomienie zostanie skierowane na adres, pod którym faktycznie przebywa, nie zaś wynikający z jakichkolwiek rejestrów, ewidencji itp. Już ten nadrzędny cel postępowania, jakim jest możliwość zapewnienia stronie udziału w postępowaniu-co może nastąpić jedynie poprzez ustalenie miejsca zamieszkania strony w każdy możliwy sposób np. jak wywodzi skarga z innych rejestrów prowadzonych przez ten sam organ-nie pozwala na przyjęcie zaproponowanej przez organ koncepcji stosowania normy o charakterze materialnym (art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) do materii czysto procesowej, a jednocześnie gwarantującej stronie jej podstawowe uprawnienie, jakim jest prawo do udziału w sprawie. W konsekwencji należy uznać, iż pierwszym pismem w sprawie prawidłowo doręczonym skarżącej była decyzja organu I instancji przesłana przy piśmie z dnia 08.12.2005 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej dnia 15.12.2005 r. Odwołanie natomiast zostało złożone w dniu 28.12.2005 r. (listem poleconym). Skarżąca wobec powyższego nie uchybiła czternastodniowemu terminowi do wniesienia środka zaskarżeni. Odmienne ustalenia organu II instancji w tym przedmiocie i w rezultacie stwierdzenie uchybienia terminu naruszyło przepisy, a to art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art.40 § 1, art. 42 § 1 kpa i art. 134 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.