II SA/Ol 537/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skarg W. i Z. W. oraz W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wykonania inwentaryzacji budowlanej dobudowy pomieszczeń mieszkalnych do istniejącego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W toku postępowania w sprawie dobudowy mieszkalnej do istniejącego budynku mieszkalnego nr "[...]" w N. Gm. S wykonanej przez K. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I., powołując się na art. 81 c ust. 2 i 3 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, wydał w dniu 7 kwietnia 2006 r. postanowienie "[...]", nakładające na w/w obowiązek przedłożenia do dnia 15 maja 2006 r. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym, obejmującym wszystkie elementy konstrukcyjne budynku pod kątem bezpieczeństwa: konstrukcji, p/pożarowego, użytkowania wynikającego z funkcji użytkowej budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania wyeliminowane zostało z obiegu prawnego pozwolenie na budowę, w związku z czym inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Stwierdzono, że roboty budowlane przedmiotowej dobudowy zostały ukończone i w związku z tym nie może mieć zastosowania art. 50 ust 1 Prawa budowlanego. Wobec tego, zgodnie z art. 81c ust. 2 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w celu potwierdzenia stanu technicznego budynku oraz prawidłowości wykonania robót budowlanych pod względem zgodności z prawem i warunkami technicznymi. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. i Z. W., W. S. oraz E. i A. R. Zarzucili, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej, gdyż art. 51 Prawa budowlanego posiada 7 ustępów i z żadnego z nich nie wynika aby organ mógł zażądać wykonania orzeczenia lub inwentaryzacji obiektu w niewiadomym celu. Także art. 81c ust. 2 i 3 w/w ustawy nie jest podstawą rozstrzygnięcia, gdyż wskazuje kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego ekspertyzy lub oceny technicznej (art. 50 ust. 3). Postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie jest skierowane do osoby faktycznie użytkującej i realizującej samowolnie budynek. Zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2006 r. "[...]". Stwierdził on w jego uzasadnieniu, iż w wypadku faktycznego zakończenia inwestycji nie stosuje się art. 50 Prawa budowlanego. W art. 81c ustawodawca dał jednak organom nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót a także stanu technicznego obiektu, organ, na podstawie ust 2 w/w artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W toku postępowania odwoławczego ustalono, iż zasadnym było wydanie na etapie postępowania dowodowego postanowienia w oparciu o art. 81c w związku z art. 51 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie rozstrzyga jednak o istocie sprawy. Organ I instancji po rozpatrzeniu wszystkich aspektów sprawy wyda na podstawie art. 51 decyzję określającą, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do zarzutu, że zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną stwierdzoną wyrokiem Sądu Rejonowego w I., organ odwoławczy wskazał, iż orzeczenie to nie ma mocy wiążącej dla organów orzekających w innych sprawach. Nadmienił, iż postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej części mieszkaniowej do istniejącego budynku mieszkalnego nr "[...]" w N., w którym brali udział skarżący, zostało umorzone ostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2004 r. W odniesieniu do zarzutu, iż postanowienia nie skierowano do faktycznego użytkownika spornej zabudowy, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 tej ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W. i Z. W. oraz W. S. w skardze do sądu administracyjnego zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 10 § 1 i 77 k.p.a. W konkluzji jej uzasadnienia stwierdzili, iż obiekt jest realizowany i użytkowany przez Z. C. oraz jest samowolą budowlaną rozpoczętą przed wydaniem pozwolenia na budowę i realizowaną po jego wyeliminowaniu z obiegu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl zasad zawartych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie w wyniku stwierdzenia, iż pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę została ukończona przez K. S. dobudowa mieszkalna do istniejącego budynku mieszkalnego nr "[...]" w N. Gm. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006 roku, które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 51 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej pr.bud. W art. 51 Ustawy Prawo budowlane zostały zawarte przepisy regulujące tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Środkiem prawnym, który uruchamia realizację powyższego celu jest instytucja wstrzymania prowadzenia robót budowlanych unormowana w art. 50 pr.bud. Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, jest jednocześnie zobowiązany do przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Bowiem w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ może negatywnie ustosunkować się do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Regulacje dotyczące nałożenia na inwestora określonych obowiązków, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, mają również zastosowanie do już wykonanych robót budowlanych wskazanych w przepisie art. 50 ust.1 pr.bud., w tym między innymi do robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie będących budową obiektu (art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud.). W tym przypadku organ nadzoru budowlanego dokonując kontroli stwierdzonych naruszeń powinien najpierw określić ich stopień oraz możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji stwierdzenia niemożliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części albo o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli jednak istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. po stwierdzeniu wykonania przedmiotowej dobudowy przez K. S. bez wymaganego prawem pozwolenia, powinien był najpierw stwierdzić, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W zależności od wyników tej oceny organ zobowiązany był, na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud., do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji o prowadzeniu postępowania legalizacyjnego polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednakże nałożenie obowiązków na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen, gdyż poprzez samo dostarczenie dokumentów nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 roku, IV SA 74/03, niepubl.). Tymczasem organ I instancji nałożył na K. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. Na podstawie tego przepisu, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego mogą w drodze postanowienia nałożyć, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jakkolwiek nie sposób kwestionować potrzeby przedłożenia przez inwestora wskazanych dokumentów, to ich przełożenie nie spowoduje doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem budowlanym może się odbyć jedynie poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Zatem organ nadzoru wszczynając postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 pr.bud. powinien był określić, czy postępowanie to zmierza w kierunku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, czy też zalegalizowania wykonanej dobudowy mieszkalnej i w związku z tym nałożyć obowiązek wykonania określonych robót, a nie domagać się od inwestora jedynie przedłożenia dokumentów. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponadto w oparciu o art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.