II SA/Ol 532/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 czerwca 2006 r. nr PN.0911/196/06 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii drogi gminnej - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku UZADADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN.0911/196/06 z dnia 20 czerwca 2006 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 31 maja 2006 r. Nr XLVIII/662/06 w sprawie pozbawienia dróg kategorii drogi gminnej na terenach wiejskich Gminy Morąg. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż powyższa uchwała rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wojewoda podniósł, iż Rada Miejska w Morągu pozbawiając drogi, o których mowa w przedmiotowej uchwale, kategorii drogi gminnej nie wyłączyła tych dróg z użytkowania. W związku z tym pozbawienie tych dróg kategorii drogi gminnej możliwe było jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia do nowej kategorii. Drogi te jednak nie zostały zaliczone do nowej kategorii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Miejska w Morągu zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez uznanie że Rada Miejska w Morągu nie jest uprawniona do pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej bez jednoczesnego wyłączenia jej z użytkowania. Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła między innymi, iż powoływany przez Wojewodę zapis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest sprzeczny z treścią art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 2 tejże ustawy i oznaczałby, że droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej publicznej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. Tymczasem Skarżąca uważa, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych dopuszczalna jest sytuacja, w której droga pozbawiona kategorii drogi gminnej bez wyłączenia z użytkowania staje się drogą wewnętrzną określoną w art. 8 ustawy o drogach publicznych. Dalej stwierdzono, iż literalna wykładnia dokonana przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym pozbawia w ocenie strony skarżącej Radę Miejską kompetencji określonych w art. 10 ust. 1 i art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślono nadto, iż w praktyce zarówno drogi gminne publiczne jak i pozostałe drogi gminne wewnętrzne są własnością gminy i są zarządzane i utrzymywane przez gminę. W przypadku pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej publicznej nie następuje zmiana własności działek stanowiących pasy drogowe, nie zmieniają się również zasady utrzymywania tych dróg, za które odpowiada nadal właściciel, tj. Gmina Morąg. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne, postanowienia, akty organów samorządu terytorialnego oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu nadzoru. Stąd też skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczy dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, zwanej w dalszej części uzasadnienia "u.d.p."), zaliczonych do kategorii dróg gminnych, które następnie Rada Miejska w Morągu pozbawiła, w drodze uchwały Nr XLVIII/662/06 z dnia 31 maja 2006 r., kategorii drogi gminnej, bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii. Powstaje w związku z tym pytanie, czy działanie Rady Miejskiej w Morągu było zgodne z regulacją zawartą w art. 10 ust. 3 u.d.p. Przepis ten stanowi: "Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia danego roku następnego." W tym miejscu wskazać należy, iż w judykaturze i doktrynie wypracowany został pogląd, iż punktem wyjścia wszelkiej interpretacji norm prawnych jest wykładnia gramatyczna, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OPK 18/96 (niepubl.) stwierdzono, że "Tam, gdzie wykładnia gramatyczna daje kontrowersyjne rezultaty powstaje potrzeba posłużenia się innymi rodzajami wykładni, w tym historyczną i celowościową". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność stosowania innej wykładni niż wykładnia gramatyczna, bowiem przytoczony przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. zawiera normę wewnętrznie spójną, wyraźną, a tym samym nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego wynika wprost, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, możliwe jest jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii, czyli w grę może wchodzić jedynie nadanie takiej drodze kategorii: drogi powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej (art. 2 u.d.p.). Przy czym zauważyć należy, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, iż w tym ustawowo zamkniętym katalogu kategorii dróg nie mieści się "droga wewnętrzna". Porównując zaś zapis art. 7 ust. 1 z art. 8 ust. 1 ud.p. można dostrzec, iż inna jest funkcja i przeznaczenie drogi gminnej będącej jednocześnie drogą publiczną, aniżeli drogi wewnętrznej. W myśl art. 7 ust. 1 do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że niemożliwe jest pozbawieniem drogi kategorii gminnej i uznanie jej za drogę wewnętrzną, skoro nie zmieniła się jej funkcja i przeznaczenie. W sprawie niniejszej bezspornym jest fakt, iż Rada Miejska w Morągu pozbawiając drogi, o których mowa w spornej uchwale, kategorii drogi gminnej nie wyłączyła tych dróg z użytkowania. Zatem wobec braku jednoczesnego zaliczenia tych dróg do nowej kategorii, skontrolowana przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym uchwała podjęta została z naruszeniem art. 10 ust. 3 u.d.p. Sąd nie dopatrzył się wskazywanej w skardze sprzeczności art. 10 ust. 1 i 2 u.d.p. z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a sprowadzającej się - w ocenie strony skarżącej - do tego, że droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. W ocenie Sądu ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, iż z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.o.p.), które są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku dróg wewnętrznych. Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej. Jeśli więc wymieniona wyżej uchwała Rady Miejskiej w Morągu z dnia 31 maja 2006 r. wbrew treści art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawiła kategorii drogi gminnej, drogi na terenach wiejskich Gminy Morąg wymienione w załączniku nr 1 do uchwały, bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii, to Wojewoda Warmińsko – Mazurski miał obowiązek – uznawszy powyższe naruszenie za istotne – stwierdzić nieważność tej uchwały. W tym stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy skargę należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.