III SAB/Wa 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. i I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w doręczeniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z 5 października 2006 r. K. L. i I. L. wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w R. z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów złożonych zdaniem wnioskodawców 28 sierpnia 1998 r. w Izbie Skarbowej w R., tj. pisma z 28 sierpnia 1998 r. zawierającego zawiadomienie o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego przez nich 1 kwietnia 1995 r. radcy prawnemu K. K. do reprezentowania w sprawach P. "K." spółka cywilna oraz załącznika do tego pisma, czyli uwierzytelnionego "za zgodność z oryginałem" przez [...] Urząd Skarbowy w R. wskazanego wyżej pełnomocnictwa (tom I akt podatkowych, k. 1 – 2). Odpowiadając na powyższy wniosek pismem z 4 listopada 2005 r., Dyrektor Izby Skarbowej w W. poinformował wnioskodawców, że nie posiada wskazanych przez nich dokumentów z uwagi na postępowania prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach ze skarg. K. L. i I. L. , a także ze względu na przekazanie do Ministerstwa Finansów akt podatkowych dotyczących innych postępowań prowadzonych z udziałem wnioskodawców. Powyższe pismo zostało prawidłowo doręczone skarżącym 9 listopada 2005 r. (tom I, k. 3 – 4). Z akt sprawy wynika, że pismem z 5 stycznia 2006 r. . K. L. i I. L. wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością Dyrektora Izby Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w R., stawiając organowi zarzut uchylania się od spełnienia ich żądania zawartego w piśmie z 5 października 2005 r. Powiadomili jednocześnie organ podatkowy, że dokumenty, o których uwierzytelnione odpisy ubiegają się, złożyli 5 maja 2000 r. "w oryginale i po uwierzytelnieniu" w Naczelnym Sądzie Administracyjnym do akt sprawy o sygn. III SA 45 – 46/99 oraz III SA 1072 – 1077/00. W ocenie skarżących, dokumenty te zostały "na skutek przestępstwa usunięte z tych akt co potwierdziły [ich zdaniem – dopisek Sądu] wydane w tej sprawie prawomocne orzeczenia Prokuratury Rejonowej W. i Sądu Rejonowego dla W.". Wystąpili zatem do Dyrektora Izby Skarbowej w W. "o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w R. do niezwłocznego doręczenia im żądanych dokumentów". Nie dali bowiem wiary Dyrektorowi Izby Skarbowej, iż nie posiada on wiedzy, gdzie znajdują się wskazane przez nich dokumenty. Skarżący wyrazili jednocześnie pogląd, iż organ podatkowy "mógł wystąpić o wypożyczenie akt danej sprawy do innego organu czy tez sądu w celu sporządzenia dla nich kserokopii żądanych dokumentów i ich uwierzytelnienia". Ponieważ Dyrektor Izby Skarbowej nie podjął wskazanych przez skarżących czynności, to pozostaje ich zdaniem w bezczynności (t. I, k. 11 – 13). Pismem z 6 lutego 2006 r., powołując się na art. 244 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako "Kpa"), Dyrektor Izby Skarbowej w W. wyjaśnił skarżącym, że "organy podatkowe nigdy nie posiadały oryginału pełnomocnictw, a jedynie dysponowały kopiami poświadczonymi za zgodność przez radcę prawnego". Przedstawił nadto swoją wiedzę co do okoliczności sprawy. W konsekwencji, Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał za zgodną ze stanem faktycznym odpowiedź udzieloną skarżącym, zawartą w piśmie z 4 listopada 2005 r. (tom I, k. 18). Skarżący, niezadowoleni ze stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej w W. zawartego w piśmie z 6 lutego 2006 r., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 8 marca 2006 r. "skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. uchylającego się od doręczenia K. i I. małżonkom L. uwierzytelnionych przez funkcjonariuszy publicznych Izby Skarbowej w W. [wymienionych przez skarżących – dopisek Sądu] dokumentów". Skarga została wniesiona za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej w W.. K. L. i I. L. wystąpili do Sądu o zobowiązanie organu podatkowego do "zaniechania naruszenia prawa poprzez pozostawanie w bezczynności i przymuszenie do wydania skarżącym (...) uwierzytelnionych dokumentów". Wyrazili przy tym pogląd, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż funkcjonariusze publiczni tego organu podatkowego dokumenty te ukryli". W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania w sprawie. Do pisma zawierającego skargę załączyli kopie dokumentów, których uwierzytelnionych odpisów domagają się od Dyrektora Izby Skarbowej, a także kopie pism adresowanych do Dyrektora Izby Skarbowej w W. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w W. przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz dokonane w trakcie postępowania ustalenia i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty postawione przez skarżących uznał jednocześnie za bezzasadne. Wskazał na szereg postępowań, w których radca prawny K. K. reprezentował skarżących na podstawie pełnomocnictwa z 1 kwietnia 1996 r. Odnoszący się do zarzutów skarżących obszernie wyjaśnił okoliczności sprawy. Powołał się również na udzielane skarżącym informacje co do miejsca, w którym znajdują się akta poszczególnych spraw. Powtórzył, że organy podatkowe nigdy nie posiadały oryginałów pełnomocnictw udzielonych przez skarżących radcy prawnemu K. K. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił nadto, że organy podatkowe nie są zobowiązane do posiadania oryginałów pełnomocnictw. W pismach procesowych z 18 kwietnia 2006 r., 10 maja 2006 r., 14 i 28 września 2006 r., skarżący wskazywali na okoliczności uzasadniające ich zdaniem skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W.. Na rozprawie, popierając skargę, pełnomocnik I. L. wystąpił "o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów bądź też do złożenia oświadczenia, że organy nie działały na podstawie oryginałów pełnomocnictw". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.p.s.a."), gdyż została wniesiona z naruszeniem przepisów art. 52 § 3 u.p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Z dyspozycji art. 52 § 3 u.p.p.s.a. wynika bowiem, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (podkreślenie Sądu) – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu zainicjowanym pismem skarżących z 5 października 2005 r. zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Skarżący wystąpili bowiem o wydanie im z akt sprawy podatkowej uwierzytelnionych odpisów wskazanych przez nich dokumentów. Domagali się zatem wykonania przez organ podatkowy określonej czynności. Podstawę prawną takiego żądania stanowią przepisy art. 178 § 1 – 3 Ordynacji podatkowej. Z przepisów tych wynika zaś, że w każdym stadium postępowania organ podatkowy obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1). Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności tego organu (§ 2). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (§ 3). O słuszności przedstawionego wyżej przez Sąd poglądu świadczy również treść pism procesowych wnoszonych przez skarżących w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz złożony na rozprawie wniosek o "zobowiązanie przez Sąd organu do wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów". Podkreślenia wymaga, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazali podstawy prawnej swego żądania. Powołanie się przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. w piśmie z 6 lutego 2006 r. na przepis art. 244 § 2 Kpa uzasadnia natomiast wniosek, że organ ten potraktował żądanie skarżących zawarte w piśmie z 5 stycznia 2006 r. jako wniosek złożony na podstawie art. 241 Kpa, czyli wniosek dotyczący ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy tego organu. Skoro okoliczności sprawy wskazują na to, że pismo skarżących z 5 października 2005 r. należy uznać za żądanie wniesione na podstawie art. 178 § 3 Ordynacji podatkowej, to zastosowanie w sprawie mają również przepisy art. 139 – art. 141 Ordynacji podatkowej. Pismo Dyrektora Izby Skarbowej z 4 listopada 2005 r. należy zatem uznać za pismo informujące o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej, pomimo tego, że organ podatkowy nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie stronie służy ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów Ordynacji podatkowej oraz art. 52 § 2 u.p.p.s.a., ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia. Służyć ma natomiast załatwieniu sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, dyscyplinując jednocześnie organ, który pozostaje ewentualnie w zwłoce. Wniesienie ponaglenia powinno spowodować dokonanie ustaleń, czy upłynął termin załatwienia sprawy. Gdyby ponaglenie okazało się uzasadnione, to prawdopodobnie skarga na bezczynność okazałaby się bezprzedmiotowa, gdyż Minister Finansów mógłby wykorzystać środki przewidziane w art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu warto zauważyć nadto, że ponaglenie, a w konsekwencji skarga na bezczynność, inicjować będą postępowania incydentalne (niezaskarżalne) wtedy, gdy sprawa zostanie załatwiona, choćby nawet odmownie. Wtedy bowiem zaskarżalne będzie właśnie to "załatwiające sprawę" rozstrzygnięcie. Skoro ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, to wezwanie przez skarżących właściwego organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. W sprawie niniejszej "właściwym organem" jest Minister Finansów, jako organ przewidziany w art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, że organ ten został wezwany przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika nadto, że do organu tego zostało wniesione ponaglenie, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Skarżący w załączeniu do pisma zawierającego skargę złożyli w Sądzie światłokopię pisma z 5 stycznia 2006 r. adresowanego do Ministra Finansów, ale zarówno z pism procesowych skarżących (w tym pisma zawierającego skargę), jak i z akt sprawy nie wynika, iż . K. L. i I. L. rzeczywiście skorzystali z możliwości wniesienia do Ministra Finansów ponaglenia na niezałatwienie sprawy przez Dyrektora Izby Skarbowej we właściwym terminie. Zdaniem Sądu, z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy, skargę K. L. i I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. należy uznać w tej sytuacji za przedwczesną, a tym samym za niedopuszczalną. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia co do uznania ponaglenia za uzasadnione (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej) lub nieuwzględnienia ponaglenia, które to rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w formie postanowienia. Dopiero wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej (zob. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 452). Dopuszczalna nadto mogłaby okazać się skarga na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, gdyby Minister Finansów nie podjął stosownych czynności w celu załatwienia wniesionego przez skarżących ponaglenia i nie usunął naruszenia prawa, pomimo wniesienia przez skarżących stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas także ten organ pozostawałby w bezczynności. Przedstawiony sposób działania zapewniałby w rozpoznawanej sprawie zarówno realizację zasady dwuinstancyjności, jak też umożliwiał zachowanie sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej i to bez zbędnej zwłoki, gdyż po wniesieniu ponaglenia, to skarżący decydowaliby w zasadzie o terminie wniesienia do Ministra Finansów wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie bezczynności nie ma bowiem zastosowania czternastodniowy termin wskazany w art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Ratio legis powołanych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że właściwe byłoby wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa po upływie tych czternastu dni od dnia wniesienia ponaglenia, w celu umożliwienia Ministrowi Finansów podjęcia stosownych działań oraz dokonanie analizy działalności Dyrektora Izby Skarbowej w danej sprawie. Przedwczesne wniesienie skargi istotnie ogranicza możliwości załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym i pozbawia Sąd możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym spełnienia żądań skarżących, którzy domagają się "zobowiązania przez Sąd organu do wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów bądź też do złożenia oświadczenia, że organy nie działały na podstawie oryginałów pełnomocnictw". Takie wnioski skarżący mogą natomiast złożyć, jeżeli zdecydują się na wystąpienie do Ministra Finansów z ponagleniem, w trybie art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a następnie wystąpią z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas organ ten obowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie w celu ustalenia, czy rzeczywiście Dyrektor Izby Skarbowej w W. naruszył przepisy art. 139 § 1 – 2 Ordynacji podatkowej, o ile oczywiście sprawa nie została dotychczas załatwiona. Odrzucenie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. wywiera natomiast taki skutek, że skarżący zachowują prawo wystąpienia z ponagleniem do Ministra Finansów. Nie tracą także prawa do wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Specyfika postępowań w przedmiocie bezczynności organów administracji publicznej polega bowiem również na tym, że to skarżący posiada decydujący wpływ na termin załatwienia sprawy przez organ podatkowy wyższego stopnia (Ministra Finansów), gdyż wydanie stosownego rozstrzygnięcia (załatwienie sprawy zgodnie z art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej) uzależnione jest od złożenia ponaglenia, a następnie wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu podatkowego w sprawie, w której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, niezbędne jest wniesienie ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Podkreślenia na zakończenie wymaga również to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia danej sprawy. Brak stosownych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia zaś merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, która nie została przekazana Ministrowi Finansów, jako organowi właściwemu do zbadania, czy ponaglenie jest uzasadnione. Skarżący również nie wykazali, że upłynął termin do załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie, ich argumentacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie w sprawie może mieć przepis art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej. Oznaczałoby to, że również z tej przyczyny skarga podlegałaby odrzuceniu. Skoro bowiem skarżący żądają od Dyrektora Izby Skarbowej w W. wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, choć sami przyznają, że możliwe jest, iż organ ten nie posiada tychże dokumentów (zob. pismo z 5 stycznia 2006 r.), gdyż dokumenty te mogą znajdować się w dyspozycji innych organów lub sądów, to oznacza, że sprawa nie może być zakończona z przyczyn niezależnych od organu. Nie sposób bowiem skutecznie żądać od organu wydania odpisu dokumentu, którego organ ten nie posiada. Za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu, gdy dotyczy ona żądań, których spełnienie jest obiektywnie niewykonalne lub tych żadań, które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność w takiej sytuacji również podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. w związku z art. 139 § 1 – 2 i § 4 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 u.p.p.s.a., a także w związku z art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.