II SA/Wr 90/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant apl. radc. Agnieszka Karpf, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. A. kwotę 500zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 grudnia 2005 r., Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 14 października 2005 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy drogi na działce nr 51, obręb P. w D. – utrzymał w mocy opisaną decyzję. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na żądanie J. A., która wskazywała na fakt samowolnej budowy, między innymi, drogi na części działki nr 51, stanowiącej jej własność. W wyniku oględzin nieruchomości organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa droga służy jako dojazd do szkoły a jej szerokość wynosi 3,5 m. Na podstawie stosownych dokumentów tj. odpisu z księgi wieczystej, opisu i mapy nieruchomości, rejestru gruntów oraz decyzji Wojewody D., ustalono również, iż działka nr 51/3 jest własnością J. A., natomiast działki nr 49 /na której zlokalizowana jest szkoła/ oraz działka nr 50 stanowią własność Powiatu D. Przede wszystkim zaś, na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w D. z dnia 3 września 1986 r. o pozwoleniu na budowę dla A w W. oraz na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 15 lutego 1991 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa przedmiotowej drogi jest legalna i umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Stanowisko takie zastało zakwestionowane w odwołaniu złożonym przez J. A., która podniosła kwestię rozbieżności co do geodezyjnego oznaczenia działek - nr 51 a nr 51/3 - oraz wskazała, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i planem realizacyjnym przedmiotowa droga miała być wybudowana na działce nr 50 a nie 51/3, co świadczy o jej samowolnym istnieniu. Organ odwoławczy uznając, że powyższe odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą decyzji podjętej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego był przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w przywołanym przepisie, oznacza zaś że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem przedmiotu postępowania, gdyż nie stwierdzono naruszenia obowiązujących przepisów Prawa budowlanego w zakresie legalności powstałego obiektu budowlanego. Wyniki postępowania wyjaśniającego wskazują bowiem, że sporna droga nie jest wynikiem samowoli budowlanej lecz powstała legalnie na podstawie koniecznych pozwoleń. Skoro przy jej budowie nie naruszono przepisów Prawa budowlanego, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z mapy ewidencyjnej wynika, że przedmiotowa droga zlokalizowana jest na działce nr 50. Jeżeli jednak faktycznie okazałoby się, że doszło do naruszenia własności przez zajęcie działki nr 51/3 wówczas organem kompetentnym do rozstrzygnięcia sporu byłby sąd powszechny. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była samowolna budowa drogi, przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji w sposób poprawny a podjęte rozstrzygnięcie jest uzasadnione. Na powyższą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. A. wnosząc o uchylenie tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim ustalenia organów co do tego, że droga zlokalizowana została na działce nr 50 a nie 51/3. Jej zdaniem stan faktyczny i prawny jednoznacznie potwierdza, że drogę pobudowano na działce nr 51/3 a samowola jej budowy wynika z: - braku przekształcenia działki rolniczej pod budowę drogi; - braku zgody właściciela na pobudowanie drogi na jego działce; - braku pozwolenia na budowę, ponieważ decyzje dotyczące pozwolenia na budowę wskazane przez organy obu instancji nie odnoszą się do drogi na działce nr 51/3. Reasumując skarżąca podniosła, że organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie powinien wyjaśnić, czy droga istniejąca na działce nr 51/3 jest samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi w skardze wnioskami. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 grudnia 2005 r., z przyczyny wskazanej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć bowiem należy, że przedmiotowe orzeczenie zapadło w postępowaniu odwoławczym, które zgodnie z regulacją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego oparte jest w pełni na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.). Może być zatem uruchomione, tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot – strony postępowania - czynności procesowej -wniesienia odwołania. Postępowanie to nigdy nie może być zaś wszczęte z urzędu. Oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości, wywołuje określone następstwa w sytuacji, w której, złożone odwołanie nie spełnia koniecznych wymogów formalnych przewidzianych w ustawie. W istocie bowiem odwołanie od decyzji jest podaniem, które aby wywołać skutek prawny - w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego – musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jego dokonania. Podstawowe - minimalne - wymogi w tym zakresie określone zostały nie tylko w przepisach art. 128 i 129 k.p.a., ale również w przepisie art. 63 k.p.a., który dotyczy wszystkich podań jakie składane są w postępowaniu administracyjnym (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia). Przepis ten w § 2 stanowi zatem, że podanie powinno zawierać co najmniej: wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie § 3 tego przepisu, podanie – a zatem także odwołanie - powinno być podpisane przez wnoszącego to podanie. Dodać przy tym trzeba, że jeżeli podmiot wnoszący podanie działa przez pełnomocnika, który w jego imieniu sporządza i składa owo podanie, musi być ono podpisane przez tegoż pełnomocnika, który niezależnie od tego obowiązany jest dołączyć do niego pisemne pełnomocnictwo. Pomimo, że w kodeksie brak jest legalnej definicji podpisu, to w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Podpis musi być zatem własnoręczny. Element ten jest niezwykle istotny, gdyż podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu wnoszącego podanie, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, a w przypadku odwołania – powoduje niemożność jego rozpoznania (tak: B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 314). W razie zaistnienia przedstawionej wyżej sytuacji, należy jednak zwrócić uwagę na obowiązek organu wynikający z przepisu art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom formalnym, innym niż wymienione w § 1 tego przepisu (tj. nie zawiera adresu wnoszącego podanie), należy wezwać wnoszącą je osobę do usunięcia ustalonych braków w terminie 7 dni z jednoczesnym pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów. W aktach znajduje się bowiem odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 14 października 2005 r. w którym jako składająca odwołanie wskazana została M. A. reprezentowana przez pełnomocnika J. A. Pismo to, datowane na dzień 27 października 2005 r., nie zwiera jednak własnoręcznego podpisu J. A. działającej jako pełnomocnik M. A. Pomimo wskazanego braku, organ drugiej instancji nie wezwał pełnomocnika strony, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., do jego uzupełnienia i odwołanie rozpoznał, nie zważając na to, że nie mogło ono wywołać skutków prawnych. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że takie działanie prowadzi do naruszenia zasady skargowości na której – jak wyżej wykazano - oparta jest instytucja odwołania. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r., NSA III SA 414/00, (LEX 47217). Z przedstawionych wyżej względów, wobec brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej regulacji. O kosztach postępowania orzeczono zaś po myśli art. 200 tego samego aktu.