II SA/Gd 106/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skarg D. P., K. i L. Sz., Z. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 października 2003 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. P., K. i L. Sz., Z. Ż. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 30 grudnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 października 2003 r. stwierdzającą, że wydanie jego decyzji z dnia 28 października 1996 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. nastąpiło z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiającą uchylenia tej decyzji ze względu na fakt, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Jako podstawę prawną swojej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 października 1996 r. udzielił A Spółce z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w G. Współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w G. pismem z dnia 10 lutego 1999 r. wystąpili do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta o wznowienie postępowania, ponieważ bez własnej winy nie brali w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ I instancji decyzją z dnia 17 czerwca 1999 r. odmówił wznowienia postępowania uznając, iż wnioski o wznowienie zostały wniesione po upływie jednomiesięcznego terminu, o którym mówi art. 148 k.p.a. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002r., sygn. akt II SA/Gd 2035/99 uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zobowiązał wnioskodawców do złożenia dodatkowych oświadczeń na okoliczność dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że przysługuje im status strony, ponieważ przed dniem 28 października 1996 r. nabyli prawo własności lokalu, oraz związany z tym udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Ze złożonych przez strony oświadczeń wynika, że dnia 8 lutego 1999r. strony powzięły wiadomość o decyzji pozwolenia na budowę z dnia 28 października 1996 r., a to znaczy, iż został zachowany termin warunkujący żądanie wznowienia postępowania. Mając na uwadze te okoliczności postanowieniem z dnia 20 maja 2003 r. zostało wznowione postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 23 października 2003 r. Prezydent Miasta stwierdził, że wydanie decyzji z dnia 28 października 1996 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchylił, ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. Odwołanie od decyzji złożyła część współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdyż nie dopatrzył się naruszenia prawa przy jej wydawaniu. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja pozwolenia na budowę z dnia 28 października 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ inwestor w momencie jej wydawania nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Naruszenie to jednak nie może skutkować uchyleniem decyzji, gdyż od dnia doręczenia tej decyzji inwestorowi, tj. 28 października 1996r. i Administracji Budynków Komunalnych i Spółdzielni Mieszkaniowej dnia 30 października 1996 r. upłynęło ponad 6 lat. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym z wniosku strony, podnoszącej brak jej udziału w postępowaniu, uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Przy czym art. 146 § 1 k.p.a. dotyczy skutecznych doręczeń stronom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, nie zaś stronom, które wnoszą o wznowienie postępowania właśnie z powodu braku ich udziału. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. P., K. i L. Sz. oraz Z. Ż. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 października 1996 r. Skarżący zarzucili Wojewodzie błędne pojmowanie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. W ich ocenie Wojewoda uważa za stronę w rozumieniu art. 146 k.p.a. jedynie takie podmioty, które spełniają wymóg z art. 28 k.p.a. i uczestniczyły aktywnie w postępowaniu. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie. Nie ma więc w powołanej normie zróżnicowania pomiędzy stroną działająca aktywnie i stroną, która takiej aktywności nie przejawia. Wydając decyzję z dnia 28 października 1996 r. organ miał możliwość ustalenia stron, gdyż wynikało to z wpisów do księgi wieczystej. Zatem niniejsza decyzja winna być doręczona stronie skarżącej, a brak jej doręczenia skutkuje tym, że faktycznie nie rozpoczął biegu termin wskazany w art. 146 k.p.a. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2004 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą, sprawy o sygnaturach akt II SA/Gd 108/04 i II SA/Gd 112/04. Połączone sprawy dotyczyły tej samej decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2003 r. i zostały zarejestrowane na podstawie skarg K. i L. Sz. oraz Z. Ż., którzy również są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia oznacza, iż organ administracji publicznej zobligowany jest przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. następuje w postępowaniu rozpoznawczym. Oznacza to, że przedmiotem badań organu mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a. niezależnie od podstawy wznowienia wskazanej w postanowieniu o wznowieniu postępowania (zob. wyrok NSA z 15.11.1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000/2/45). Jak wynika z wniosków o wznowienie postępowania, znajdujących się w aktach administracyjnych, między innymi skarżący wskazali na zaistnienie ich zdaniem przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Mianowicie poza przesłanką braku udziału bez własnej winy w postępowaniu, strony wskazały, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawcy podali, iż stan prawny nieruchomości faktycznie był inny niż podany przez inwestora. W związku z tym dokumentacja przedłożona przez inwestora była fałszywa. Wnioskodawcy wskazali na prowadzone w tym zakresie postępowanie przez Prokuraturę Rejonową. Jak wynika z treści wydanych decyzji organy obu instancji postępowanie ograniczyły wyłącznie do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Natomiast organy zupełnie pominęły pozostałe dwie podstawy wznowieniowe wyraźnie wskazane we wnioskach o wznowienie postępowania. W myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w niniejszym przepisie chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (zob. wyrok NSA z 24.01.2002 r., ISA 1526/00, Lex nr 82800, wyrok NSA z 25.06.1999 r., IVSA 1018/97, Lex nr 47227). Podzielając niniejszy pogląd należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, iż początkiem biegu terminów określonych w cytowanym przepisie jest dzień doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 października 1996 r. podmiotom biorącym udział w postępowaniu zakończonym wydaniem niniejszej decyzji. Zatem niezasadny jest zarzut skarżących naruszenia art. 146 k.p.a. Jednakże mimo tego należało wziąć pod uwagę, że wskutek pominięcia w postępowaniu wznowieniowym dwóch przesłanek wskazanych we wnioskach, organy nie dokonały oceny czy w przypadku zaistnienia tych przesłanek również upłynął jeden z terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. W szczególności kwestia ta nabiera istotnego znaczenia, gdy uwzględni się, iż w przypadku zaistnienia przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotowy termin wynosi dziesięć lat. Termin ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie upłynął. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły postępowania rozpoznawczego co do wszystkich wskazanych we wnioskach podstaw wznowieniowych, co oznacza, iż nie rozpoznały sprawy w całości. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organów administracji publicznej, ponownie rozpatrujących sprawę będzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustaleń co do zaistnienia pozostałych, wskazanych we wnioskach, podstaw wznowieniowych. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.