II SA/Op 451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusz służby więziennej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., po rozpoznaniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 7 października 2003 r., wydaną w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji przyznającej M. P. nagrodę roczną za 2002 r. w wysokości 476.39 zł, i przyznania nagrody rocznej w wysokości 503.61 zł. Organ odwoławczy stwierdził, iż zweryfikowano jeden ze składników uposażenia funkcjonariusza, który wchodzi w skład podstawy wyliczenia nagrody rocznej, dlatego też należało zmienić decyzję z dnia 10 marca 2003 r. i uwzględnić wyższą kwotę dodatku służbowego. Jednocześnie uznano, że zaszła przesłanka do zastosowania trybu art. 155 K.p.a., gdyż w żądaniu strony z dnia 18 czerwca 2003 r., w którym ubiegała się o uchylenie decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, zawarta została pośrednio zgoda na zmianę decyzji na korzyść, również w zakresie zwiększenia nagrody rocznej za pełnienie służby w 2002 r. W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o unieważnienie rozstrzygnięć organów obu instancji. Stwierdził, że doręczone decyzje, z uwagi na tryb ich wydania i sposób uzasadnienia, wypełniają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Konkretyzując swe zarzuty M. P. wskazał, iż rażąco naruszono art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 § 2 oraz art. art. 35 § 1 i § 3, 36, 61, 107 § 3, 131, 155, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Po rozpatrzeniu zarzutów skargi, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postanowił, uwzględniając zarzuty skargi w całości, uchylić decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 7 października 2003 r. w przedmiocie wyrównania nagrody rocznej za 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, iż zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest słuszny, gdyż zgodna strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie, a nie może być dorozumiana. W tej sytuacji uznano, że M. P. nie wyrażał zgody na zmianę decyzji w tym trybie. Przesyłając do Sądu akta administracyjne wraz ze skargą na decyzję z dnia 24 lutego 2004 r. oraz odpowiedzią na tę skargę, organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego, wobec uwzględnienia w całości skargi i wydania w tej sprawie decyzji z dnia [...]. W piśmie z dnia 13 maja 2004 r., odnoszącym się do argumentacji organu podanej w odpowiedzi na skargę, M. P. zawarł kolejną skargę, tym razem na decyzję z dnia [...], której zarzucił, że nie odnosi się do decyzji z dnia 18 czerwca 2003 r., którą to decyzją został mu przywrócony dodatek służbowy. Zdaniem skarżącego, z uwagi na inne spory zawisłe przed sądem, zastosowanie winien mieć art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy, jak tego domaga się organ. W kolejnym piśmie, z dnia 20 czerwca 2004 r., M. P. uzasadnił potrzebę wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] przypuszczeniem, iż doszło do kolejnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, powołując się na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który uprawnia organ do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Podniósł także, iż nastąpiło uwzględnienie żądań strony, które zawarto w skardze z dnia 16 marca 2004 r., natomiast zarzuty i opinie wyrażone w skardze z dnia 13 maja 2004 r. nie odnoszą się do meritum kwestionowanej decyzji. Następnie w piśmie z dnia 19 lipca 2005 r. skarżący zawnioskował, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zawieszenie postępowania z uwagi na inne spory zawisłe przed WSA w Warszawie. W dniu 26 września 2005 r. Sąd wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu, zaś z dniem 17 lipca 2006 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę M. P. należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej Prawo o postępowaniu, skarga powinna zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wprawdzie M. P. ograniczył się jedynie do zgłoszenia przypuszczenia, iż doszło do naruszenia prawa, to jednak Sąd, nie będąc związany granicami skargi, niezależnie od zgłoszonych żądań i podniesionych zarzutów w skardze dokonuje z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu). Właściwość Sądu, w tym zakresie, została ustawowo określona jako kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie autokontroli wykazała, iż narusza ona prawo, przy czym ciężar i waga popełnionych naruszeń stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., które skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem, iż przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] którą uchylono zaskarżoną do tut. Sądu decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 7 października 2003 r. w przedmiocie wyrównania nagrody rocznej za 2002 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, postanowiono uwzględnić skargę w całości, gdyż słuszny był jej zarzut o braku zgody M. P. na zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Powyższą decyzję oparto o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, który stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania przez organ administracji – pod pewnym warunkiem – weryfikacji własnej decyzji ostatecznej, bez potrzeby angażowania w rozstrzyganie sądu administracyjnego. Zgodnie z powołaną regulacją organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z treści tego przepisu wynika, iż dla skutecznego skorzystania z możliwości autokontroli zaskarżonej do Sądu decyzji, konieczne jest spełnienie wymogu uwzględnienia skargi w całości. Zgodzić się należy z ugruntowanym już w orzecznictwie i doktrynie poglądem, według którego uwzględnienie skargi nastąpi, jeżeli organ uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeknie w tym zakresie co do istoty sprawy; uchyli zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i orzeknie o istocie sprawy; uchyli zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie w sprawie (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r., V SA 2361/99, LEX nr 79238, i z dnia 30 października 2000 r., I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097; a także w Komentarzu – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, LexisNexis – Warszawa 2005, str. 252 – 253). Organowi, którego decyzja została zaskarżona do Sądu, przyznano również uprawnienie do stwierdzenia jej nieważności, o ile oczywiście takiego rozstrzygnięcia domagał się skarżący (por. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, publ. ONSA 1999/4/120, a także J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2004, str. 106). Pogląd ten akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc przedstawione wyżej wywody prawne do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wydana w oparciu o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, decyzja z dnia [...] naruszyła tę regulację. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wskazane unormowanie daje organowi administracji prawo do autokontroli decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego tylko przez uwzględnienie wniesionej przez stronę skargi w całości. Innymi słowy, w takiej sytuacji, stanowisko organu musi się w pełni pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Przypomnieć trzeba, iż w skardze, która spowodowała zmianę stanowiska przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. i doprowadziła do wydania badanej decyzji, M. P. zarzucił organom służby więziennej rażące naruszenie szeregu przepisów, głównie prawa procesowego, domagając się stwierdzenia nieważności m.in. decyzji wydanych w sprawie zmiany nagrody rocznej za 2002 r. Tymczasem, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. ograniczył się wyłącznie do rozważań odnośnie prawidłowości zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a., uznając, iż nie uzyskał wymaganej prawem zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji, i na tej tylko podstawie uchylił decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie można odmówić trafności wywodom organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji, jednak nie można też nie dostrzec, że decyzja ta – z pewnością – nie uwzględnia skargi w całości, gdyż nie czyni zadość żądaniu M. P. Co prawda, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji, jednak w sposób niezgodny z intencjami skarżącego. Żądanie skargi M. P. było precyzyjnie sformułowane. Wyraźnie domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ich uchylenia. Wydanie zatem decyzji niezgodnej z oczekiwaniem skarżącego, powołując się przy tym na przepis, którego zastosowanie uzależnione jest od spełnienia tylko jednego warunku, a mianowicie uwzględnienia skargi w całości, należy uznać za rażąco naruszające art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, gdyż naruszenie to jest jednoznaczne i oczywiste. Błędne rozumienie zastosowanego przepisu prawa doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia obciążonego wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co powoduje konieczność stwierdzenia przez Sąd jego nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu. Dodatkowo podnieść należy, że zaskarżona decyzja dotknięta była i tą wadą, że – oprócz uchylenia decyzji własnej i decyzji organu pierwszej instancji – nie zawierała rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że w sytuacji gdy organ, którego decyzja została zaskarżona, widzi wadliwość własnej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji, lecz nie chce, bądź też nie może w pełni podzielić stanowiska skarżącego i uwzględnić tym samym jego skargi w całości, powinien przesłać skargę do rozpoznania sądowi administracyjnemu. Próba autokontroli własnych działań, z pominięciem lub wybiórczym potraktowaniem żądań zawartych w skardze, z reguły nie niweczy sporu, jaki powstał pomiędzy organem i stroną postępowania administracyjnego, a ponadto zazwyczaj kończy się, tak jak w niniejszym przypadku, złożeniem kolejnej skargi, zatem wbrew celowi rozwiązania przyjętego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu – nie prowadzi do szybszego załatwienia sprawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu.