II SA/Go 273/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze Związku I. stwierdza nieważność paragrafu 7 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżona uchwała w części stwierdzającej jej nieważność nie podlega wykonaniu. - 1 - Sygn. akt II SA/Go 273/06 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda zaskarżył uchwałę Nr [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji z [...] grudnia 2005r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze Związku. Zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 19, art. 27 ust. 6, art. 28 ust. 4a ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności w/wym. uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała narusza art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi bowiem, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 4 Regulamin zamiast określić minimalne warunki dostawy wody i odbioru ścieków odsyła natomiast do umowy zawieranej z przedsiębiorstwem. Skarżący podał, że w § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu Zgromadzenie Związku nałożyło na odbiorcę obowiązek prawidłowego opomiarowania własnych ujęć wody celem rozliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków. Wykracza to zdaniem skarżącego poza regulację art. 27 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem obowiązek montażu dodatkowego wodomierza instalowanego na koszt odbiorcy usług przewiduje się wyłącznie w przypadku ustalania ilości wody zużytej bezpowrotnie. W § 7 Regulaminu Związku postanowiło, że umowa z odbiorcą usług wprowadzającym do systemu kanalizacyjnego ścieki określa także warunki, jakim powinny odpowiadać ścieki oraz wysokość opłat dodatkowych za przekroczenie ustalonych warunków. Zdaniem skarżącego art. 9 ustawy określa listę zakazów dotyczących substancji wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych, natomiast art. 28 ust. 4a określa karę przewidzianą za złamanie tych zakazów. Brak - 2 - jest więc podstaw prawnych do wprowadzania powyższego zapisu do Regulaminu, jak również § 27 w którym ustalono obowiązek uiszczenia przez odbiorcę usług opłaty dodatkowej za stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych parametrów ścieków określonych w umowie. W ocenie skarżącego brak jest w ustawie umocowania do wprowadzenia do Regulaminu zapisów § 23-24, § 29, § 32, § 33, § 37. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ponadto, że w rozdziale IX Zgromadzenie ustaliło "Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe i publiczne". Z art. 19 ust. 2 pkt 9 wynika, że regulamin powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Stąd też i te zapisy regulaminu istotnie naruszają prawo. Zapis § 3 Regulaminu narusza natomiast art. 1 ustawy. Z treści § 3 wynika, że regulamin określa zasady i lokalne uwarunkowania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz relacje pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług lub innymi podmiotami. Tymczasem zgodnie z art. 1 ustawy to ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Natomiast Regulamin, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług a nie zarezerwowane dla ustawy zasady. W odpowiedzi na skargę Związek Wodociągów i Kanalizacji wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w § 5 Regulaminu wskazano usługi, które mają być wykonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jak np. dostawa wody, o odpowiedniej jakości wody, zdolność dostawcza i odbiorcza zapewniająca dostawę wody i odprowadzanie ścieków, ciągłość i niezawodność dostaw wody i odprowadzania ścieków, dobór, zakup, zainstalowanie, utrzymanie i sprawdzenie poprawności doboru wodomierza głównego oraz kontrola gospodarki wodno-ściekowej odbiorcy usług. Zdaniem Związku powyższe ustalenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług jest zgodne z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Związek wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu. Związek wyjaśnił, że art. 27 ust. 6 cyt. ustawy przewiduje, że w - 3 - rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Wobec tego w § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu określono obowiązek odbiorcy usług prawidłowego opomiarowania własnych ujęć, co jest niezbędne i uzasadnione w celu rozliczenia należności i dokonywania odczytów kontrolnych. Związek wyjaśnił, że obowiązek ten dotyczy jedynie odbiorów usług posiadających własne ujęcia wody w trakcie zawarcie umowy, w innym razie obowiązek ten ziści się dopiero w momencie powstania takiego ujęcia w trakcie realizacji umowy. W takiej sytuacji przed zawarciem umowy w celu umożliwienia ustalenia ilości ścieków odprowadzonych przez odbiorcę konieczne jest wcześniejsze zobowiązanie go do opomiarowania własnych ujęć, czyli podjęcia działań mających na celu zamontowanie dodatkowego wodomierza. Związek nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niezgodności § 7 i § 27 Regulaminu z ustawą. W § 7 Regulaminu określono, że umowy o odprowadzenie ścieków powinny określać warunki, jakim powinny odpowiadać ścieki oraz wysokość opłat dodatkowych za przekroczenie ustalonych warunków, a w § 27 Regulaminu przewidziano skutki przekroczenia dopuszczalnych parametrów ścieków. W ocenie Związku powyższe postanowienia znajdują pełne uzasadnienie w treści art. 6 ust. 3 pkt 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który określa, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia a także postanowienia dotyczące odpowiedzialności stron za niedotrzymanie umowy. Natomiast powoływany przez skarżącego art. 9 ust. 2 ustawy wskazuje jedynie na ustawowy zakaz wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych określonych substancji, którego naruszenie powoduje możliwość zastosowania sankcji określonych w przepisach karnych ustawy, w tym m.in. może stanowić wykroczenie z art. 28 ust. 4a ustawy. W ocenie związku czym innym jest naruszenie regulacji ustawowych, a czym innym naruszenie postanowień umownych, o czym świadczy zróżnicowanie skutków prawnych takich naruszeń, gdzie naruszenie zakazów przewidzianych w ustawie jest karane na podstawie przepisu Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a naruszenie warunków umownych może skutkować obowiązkiem uiszczenia opłat - 4 - dodatkowych. Zawarcie powyższych uregulowań § 7 i § 27 w Regulaminie znajduje ponadto oparcie w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym w treści regulaminu powinny znaleźć się postanowienia dotyczące sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich paramentów wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Związek nie podzielił stanowiska skarżącego, że brak jest podstaw do wprowadzania do Regulaminu postanowień zawartych w § 23,24,29,32,33 i 37. Wyjaśnił także, że umieszczenie w Rozdziale IX Regulaminu warunków dostarczania wody na cele publiczne wynika z tego, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje również wykorzystywanie wody na cele publiczne inne niż przeciwpożarowe, stąd zasadnym było uregulowanie w Regulaminie również tej kwestii. Jednocześnie § 3 Regulaminu, który również kwestionuje skarżący wynika z treści art. 19 ust. 2 cyt. ustawy. Jako akt prawa miejscowego ma on przecież wprowadzać szczegółowe zasady świadczenia usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zawarte w ustawie i jej przepisach wykonawczych, dostosowując je do uwarunkowań lokalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem /art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)/. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że skarga Wojewody jest częściowo zasadna. Przy czym zasadność skargi ogranicza się jedynie do kwestii istotnego naruszenia przez § 7 zaskarżonej uchwały art. 28 ust. 4a ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Związek Wodociągów i Kanalizacji określił w § 7 Regulaminu, że umowa z odbiorcą usług wprowadzającym do systemu kanalizacyjnego ścieki określa także warunki, jakim powinny odpowiadać ścieki oraz wysokość opłat dodatkowych za przekroczenie ustalonych warunków. Wskazać należy, co słusznie podnosi skarżący, że ustawa w art. 9 (ust. 1 i 2) określa jakie rodzaje ścieków, odpadów i substancji nie mogą być wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych. Powyższe zakazy wynikają wprost z przepisów ustawy. Podzielić należy zatem stanowisko skarżącego, że brak jest podstawy do wprowadzania do - 5 - regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepisu stanowiącego, iż to umowa z odbiorcą usług wprowadzającym do systemu kanalizacyjnego ścieki może określać warunki, jakim powinny odpowiadać ścieki. Brak jest tym bardziej podstaw do ustalenia w Regulaminie, że umowa określa także wysokości opłat dodatkowych za przekroczenie ustalonych warunków, skoro ustawa w art. 28 ust. 4a przewiduje karę wobec osoby, która nie stosuje się do zakazów o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2. Wobec odbiorcy usług za wprowadzanie do systemu kanalizacyjnego ścieków (z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 2) może być stosowana jedynie sankcja karna (ograniczenia wolności lub grzywny). W przypadku niedotrzymania przez odbiorcę odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy) nie może być nakładana na niego opłata dodatkowa. W przeciwnym wypadku dopuszczalna byłaby możliwość wymierzenia zarówno kary jak i opłaty dodatkowej. Byłoby to jednak sprzeczne z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 4a ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność § 7 przedmiotowego Regulaminu. W tym miejscu należy podkreślić, że § 7 odsyła do umowy z odbiorcą kwestię wysokości opłat dodatkowych za przekroczenie ustalonych warunków, którym winny odpowiadać ścieki. Wyeliminowanie z obrotu prawnego § 7 Regulaminu spowoduje, że regulacja zawarta w § 27 dotycząca opłaty dodatkowej za stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych parametrów ścieków określonych w umowie straci swój byt prawny. Należy zauważyć, że pozostałe uregulowania zawarte w § 27 Regulaminu dotyczące pokrycia kosztów czynności kontrolnych i informacji odbiorcy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o przekroczeniu dopuszczalnych parametrów ścieków w terminie 21 dni od dnia przeprowadzenia kontroli odpowiadają prawu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że § 27 Regulaminu nie narusza w sposób istotny obowiązującego prawa. Pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza art. 19 ust.2 pkt 1 ustawy przez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Analiza treści Regulaminu prowadzi jednak do wniosku, że minimalne warunki dostawy wody i odbioru ścieków zawarte są w Rozdziale II w § 5. Niesłuszny okazał się zatem zarzut skarżącego, że Regulamin zamiast określić minimalne warunki dostawy wody i odbioru ścieków odsyła do umowy. - 6 - Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 6 ustawy przez to, że § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu nakłada na odbiorców obowiązek prawidłowego opomiarowania własnych ujęć wody celem rozliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków, wyjaśnić należy, że obowiązek z § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu dotyczy jedynie odbiorców posiadających własne ujęcia wody. Ażeby ustalić ilość ścieków odprowadzanych przez takiego odbiorcę konieczne jest ustalenie ile ścieków odprowadza do sieci kanalizacyjnej. Niezbędne jest zatem zainstalowanie wodomierza na koszt odbiorcy, bo nie korzysta on z wody z sieci ale z własnego ujęcia a odprowadza ścieki do sieci gminnej. Należało zatem uznać, że § 6 ust. 1 pkt 6 Regulaminu nie narusza art. 27 ust. 6 ustawy. Skarżący stwierdza w skardze, nieuzasadniając jednak swojego stanowiska, że brak jest w ustawie umocowania do wprowadzenia do Regulaminu zapisów § 23, 24, § 29, § 32-33 i § 37. Sąd nie podziela tego stanowiska. Ustawa w art. 19 ust. 2 pkt 3 określa, że regulamin powinien określać sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Tę kwestię reguluje właśnie § 23 Regulaminu. § 24 Regulaminu reguluje natomiast kwestie związane z instalowaniem dodatkowego wodomierza oraz zasad rozliczeń w oparciu o taki wodomierz. W ocenie Sądu skoro ustawa nie przewiduje zasad ani trybu instalowania dodatkowego wodomierza, konieczne było ustalenie tych zasad w Regulaminie, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie można również uznać, że § 29 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo. Określono w nim bowiem jedynie szczegółowe zasady rozliczeń. Sąd podzielił również stanowisko Związku wyrażone w odpowiedzi na skargę, że postanowienia zawarte w § 32 i 33 Regulaminu wynikają z art. 15 i 31 ustawy, zaś regulacja zawarta w § 37 Regulaminu dotycząca kwestii wynagrodzenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za przeprowadzenie odbioru technicznego, wynika z konieczności sformalizowania toku postępowania przed podpisaniem umowy. Kolejny zarzut skargi to zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, bo ustawa stawia wymóg dostarczania wody na cele przeciwpożarowe a w Regulaminie poszerzono zakres określając również warunki dostarczania wody na cele publiczne. Zarzut ten jest nieuzasadniony, bo ustawa przewiduje wykorzystanie wody na cele publiczne np. zasilanie publicznych fontann, czy też zraszanie publicznych ulic i publicznych terenów zielonych. - 7- Odnosząc do ostatniego zarzutu skargi wyjaśnić należy, że §3 Regulaminu określa nie tylko zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków zawarte w ustawie, ale bierze pod uwagę lokalne uwarunkowania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy jest zatem nieuzasadniony. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O tym, że zaskarżona uchwała w części stwierdzającej jej nieważność nie podlega wykonaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. M. Ruszyński M. Bohdanowicz G. Staniszewska II SA/Go 273/06 ZARZĄDZENIE Dnia 10.10.2006r. 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć : - pełnomocnikowi Wojewody z pouczeniem o skardze kasacyjnej, - pełnomocnikowi Związku Wodociągów i Kanalizacji, 2. Za 30 dni. As. WSA Michał Ruszyński