II SA/Gd 918/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2002 r., nr [...] 2. określa, że wymienione w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 18 lutego 2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną nr [...] z dnia 03.04.2000 r. w całości oraz nałożył na B. Cz., zam. w K., obowiązek wykonania (przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane) oraz dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, do dnia 31.12.2002 r. inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego, dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku inwentarskiego, usyt. na działce nr w K., potwierdzającego zgodność wykonania robót z przepisami, a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do dnia 31.12.2002 r. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że dokumentacja winna: • spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1998.11.03 (Dz. U. nr 140, póz. 906 z 1998 r.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz • spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994.12.14 (tekst jedn. Dz. U. nr 15 póz. 140 z 1999 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, • zostać uzgodniona z Powiatową Państwową Strażą Pożarną w K., • zostać uzgodniona z Wydziałem Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G., • zostać uzgodniona z Rzeczoznawcą d/s BHP, • zostać uzgodniona z Rzeczoznawcą d/s Sanitarnych. Decyzję wydano na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 Kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie administracyjne zostało wznowione z urzędu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 03.04.2000 r. umarzającą postępowanie wobec Pana B. Cz. dotyczącej ustalenia zgodności zabudowy na działce nr w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 15.05.1998 r., gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. PINB rozpatrując w/w sprawę opierał się o dokumentację z października 1999 r. – "Aneks do projektu zagospodarowania terenu siedliska rolniczego w K." ostemplowaną pieczęcią nagłówkową Urzędu Gminy, w której to dokumentacji powierzchnia zabudowy budynku jest znacznie większa (wynosi około 2000 m²) od właściwego projektu – załącznika do w/w decyzji, gdzie powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi 1178 m². W związku z czym nie stwierdził odstępstw i umorzył postępowanie. Jednakże z uwagi na to, że na wprowadzony "Aneksem..." projekt zamienny nie została wydana kolejna decyzja orzekająca o zmianie pozwolenia na budowę, niezbędna w powyższym przypadku, nie można było tego projektu brać pod uwagę. W aktach sprawy znajduje się również ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowego budynku, z której wynika, że uciążliwość budynku inwentarskiego nie wykracza poza granice działki nr w K. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że roboty budowlane przy budowie budynku inwentarskiego usyt. na działce nr w K. wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym – załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia 23.12.1998 r. (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego nr [...] z dn. 15.05.1998 r. w zakresie konstrukcji oraz powierzchni zabudowy) powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego powinna wynosić 1178 m². Wykonano natomiast obiekt budowlany o powierzchni zabudowy znacznie powiększonej (około 2000 m²) istotnie odbiegający od projektowanej powierzchni zabudowy. Ze względu na duże parametry omawianego budynku, które mogą znacząco pogorszyć walory krajobrazowe terenu bądź spowodować zagrożenie dla środowiska, wykonaną dokumentację należy uzgodnić również z Wydziałem Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. W związku z powyższym wydano niniejszą decyzję, określającą szereg czynności do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i G. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odwołujący się podnieśli, że zaskarżona decyzja zmierza w sposób oczywisty do zalegalizowania wykonanego budynku inwentarskiego na działce nr w K. Jest to natomiast budynek specjalistyczny o obsadzie 30.000 sztuk brojlerów. Odwołujący się zarzucili, iż organ nadzoru budowlanego nie zażądał opracowań, które mogą doprowadzić do zgodności z obowiązującym prawem tj. raportu dotyczącego wpływu budynku inwentarskiego na środowisko i na okoliczne budynki mieszkalne rodzinne, orzeczenia technicznego o zgodności zbudowanego obiektu z obowiązującym prawem, uzgodnienia żądanej dokumentacji w Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Inspektorem Sanitarnym. Odwołujący się zażądali także dokonania uzgodnień z właścicielami sąsiednich działek. Decyzją z dnia 26 marca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymogu uzgodnienia z Powiatową Strażą Pożarną i w tym zakresie nałożył obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu wskazano, że inwestora obowiązywały warunki zawarte w decyzji nr [...] z dnia 1998.12.23, bez zmian zawartych w "Aneksie do projektu zagospodarowania terenu siedliska rolniczego w K.", a zatem należy stwierdzić, że obiekt o pow. c.a. 2000 m² zrealizowano niewątpliwie z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia 1998.12.23. Słuszne jest bowiem podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy sprecyzował jedynie wymóg uzgodnienia dotyczący zachowania warunków ppoż. Odnosząc się do argumentów postawionych w odwołaniu, organ wojewódzki wyjaśnił, że czynności nakazane w decyzji mają spowodować doprowadzenie istniejącego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Docelowo ma to być zatem "budynek inwentarski", którego istnienie nie będzie naruszało ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu i którego gabaryty, funkcja, wielkość produkcji i inne parametry będą odpowiadały warunkom określonym w wymaganych uzgodnieniach /wyszczególnionych w orzeczeniu decyzji/. Zasadność podjętego rozstrzygnięcia, ukierunkowanego na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo Wydziału Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2001.07.25 Nr [...] wskazując na fakt, iż obiekt położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu i "ze względu na swoje parametry omawiany budynek lokalnie znacząco pogarsza walory krajobrazowe". W niniejszym postępowaniu obiekt jako całość winien zatem zostać poddany wnikliwej ocenie pod kątem zgodności z przepisami, a następnie należy dokonać w nim takich zmian i przeróbek, aby nie były naruszone w/wym. obowiązujące przepisy prawa (ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, warunki techniczne, Polskie Normy oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych). Należy dodać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 4 umożliwia, pomimo niezgodności budowy z zatwierdzonym projektem, pozostawienie samowolnie dokonanych zmian, ale tylko w takim zakresie w jakim pozwala na to obowiązujące prawo. Wykonanie dokumentacji oraz niezbędnych zmian i przeróbek w istniejącym obiekcie stosownie do warunków określonych w poszczególnych uzgodnieniach umożliwi inwestorowi, po zakończeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego, dopełnienie z pozytywnym skutkiem wymagań określonych w art. 56 Prawa budowlanego niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie zarzutów odwołujących się co do uzgodnień wyjaśniono, że obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu uzgodnienia dokumentacji z właścicielami sąsiednich działek. Strony postępowania mają natomiast prawo wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania, zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Część z żądanych uzgodnień i orzeczeń będzie wymagana przez organ architektoniczno-budowlany dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Nadto stwierdzono, że w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego Prawo budowlane nie daje innej możliwości, jak tylko wydanie decyzji nakazującej "rozbiórkę obiektu lub jego części" (art. 51 ust. 2 cyt. prawa). Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i G. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu odwoławczego do wydania nakazu rozbiórki wykonanego budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 2200 m². Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja prowadzi do zalegalizowania obiektu zbudowanego z jednoznacznym odstępstwem od pozwolenia na budowę, gdyż na działce nr w K. miała powstać zagroda – siedlisko rolnicze z budynkiem inwentarskim – chlewnia o pow. zabudowy 850 m² (zbudowano obiekt o pow. zabudowy 2200 m²). Działka nr w K. leży w strefie Obszaru Obrazu Chronionego i zabrania się na tym terenie budowy obiektów ponadlokalnych. Według pozwolenia budynek ten miał być chlewnią, zbudowano zaś kurnik o obsadzie ca 30 tysięcy sztuk brojlerów. Zalegalizowanie tego obiektu narusza interes osobisty skarżących. Istnienie tak dużego budynku produkcji wielkotowarowej w odległości 26 metrów od sześciu działek budownictwa jednorodzinnego należących do skarżących jest nie do pogodzenia z funkcją budownictwa mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia przyjętej podstawy wznowienia postępowania prowadzi do konstatacji, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa. Czyni to uzasadnioną skargę T. i G. C., aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2002 r. Nr [...] w części dotyczącej wymogu uzgodnienia z Powiatową Strażą Pożarną i nakładająca obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych oraz utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Decyzja ta została wydana po wznowieniu postępowania. Regulowane przepisami rozdziału 12 Kpa (art. 145 i nast. Kpa) wznowienie postępowania jest instytucją prawa procesowego stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej już decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania ma charakter jednego z tzw. trybów nadzwyczajnych i stanowi odstępstwo od statuowanej art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji, w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 145 § 1 w sposób taksatywny wylicza podstawy, na których może być oparte wznowienie postępowania, a przepisy § 2 i 3 odnoszą się wyłącznie do podstaw wznowienia określonych art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Przepis art. 145a reguluje kolejną podstawę wznowienia związaną z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, która to pozostaje całkowicie poza problematyką niniejszej sprawy. Już to ograniczenie instytucji wznowienia postępowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, wymaga ścisłej, restryktywnej wykładni przesłanek wznowienia postępowania, skoro w każdym wypadku może ono prowadzić do odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt IISA/Kr 227/00, niepublikowane). Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, iż w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2002 r. umarzającą postępowanie wobec B. Cz. zam. K. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 15 maja 1998 r., oparta na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uzasadnienie stanowiska prawnego organów administracji, stanowiła okoliczność, iż powtórna (po wydaniu decyzji w dniu 3 kwietnia 2000 r.), szczegółowa analiza akt sprawy wykazała, że załączony do dokumentacji "Aneks do projektu zagospodarowania terenu siedliska rolniczego w K. z października 1999 r. jest ostemplowany jedynie pieczęcią nagłówkową Urzędu Gminy, a zamieszczony w nim plan zagospodarowania działki nr w K., będący kserokopią projektu zagospodarowania w/wym. działki zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 1998.05.15 (z naniesionymi na tej kserokopii zmianami), nie jest zatwierdzony pieczęcią imienną przez Burmistrza Gminy. Urząd Gminy nie wydał też kolejnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, niezbędnej w tym przypadku do uwzględnienia wprowadzonego "Aneksem..." projektu zamiennego obiektu o niemal dwukrotnie większej powierzchni zabudowy. Pominięcie przez Urząd Gminy w stosunku do omawianego "Aneksu..." procedury obowiązującej przy wydawaniu pozwoleń na budowę spowodowało, że nie może on być podstawą realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie organów ujawnione powyżej okoliczności, wypełniające przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stały się podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie (postanowienie nr [...] z dnia 2002.01.23.). Wskazać jednakże należy, że decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wobec B. Cz. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 15 maja 1998 r. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, że w trakcie kontroli obiektu budowlanego stwierdzono, że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym i zmienioną decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 1998 r. pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego. Nieprzeprowadzenie przez organ, który wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr w K. z wydanym pozwoleniem na budowę, dokładnej analizy akt sprawy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nie mamy bowiem w tym przypadku do czynienia ani z nowymi okolicznościami faktycznymi ani też nowymi dowodami. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Fakt dokonania nierzetelnej analizy akt sprawy, wskutek czego organ nie dostrzegł, iż budowa budynku inwentarskiego realizowana była niezgodnie z zatwierdzonym projektem na budowę i decyzją o pozwoleniu na budowę, ujawniony po wydaniu ostatecznej decyzji, nie oznacza, iż był on organowi podejmującemu decyzję "nieznany". Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 1999 r. III SA 5019/98 (ONSA 2000 Nr 2 poz. 62), że nie może być "nieznana" okoliczność wynikająca z materiałów będących w dyspozycji organu, bez względu na to wskutek jakich przyczyn nie została dostrzeżona przez pracownika organu. Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo, gdyż wznowienie postępowania w sprawie nie znajduje oparcia w przesłance określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do treści art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu tego postępowania wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa tj. brak podstaw do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie należało zatem odmówić uchylenia decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wobec B. Cz. zam. K. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 15 maja 1998 r. skoro nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą o wadliwości decyzji obu instancji skutkującej ich eliminację z obrotu prawnego i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 pkt 1c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.