II SA/Ka 1027/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. J., K. J. i T. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta C. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. J. kwotę [...] ( [...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz. 414 ze zm. obecnie Dz. U. 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym ) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych – tekst jednolity Dz. U. Nr 36 poz. 224 z 1997 roku nakazał K. J. zamieszkałemu w C. przy ul. [...] wykonanie czynności w celu doprowadzenia Zakładu [...] przy ul. [...] w C. do stanu zgodnego z prawem i rozpatrzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie poprzez dostarczenie wyszczególnionych w tej decyzji dokumentów. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania A.F. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezydenta Miasta C. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku stojąc na stanowisku, że została ona wydana przez niewłaściwy organ. Odwołanie powinien bowiem rozpoznać Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który też decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Zgodnie z zapisami tego planu nie istnieje możliwość lokalizacji zakładu produkcyjnego na terenie o którym mowa w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku. Kolejną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność również tej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( z dnia [...] r.) oraz uchylonej nią do ponownego rozpoznania decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że porównanie części dyspozytywnej decyzji z jej uzasadnieniem wskazuje, iż obydwie te części nie korespondują ze sobą co stanowi rażące naruszenie art. 107 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w istocie decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, a nadużywając art. 138 § 2 kpa formalnie uchylił do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji. Orzeczenie to zostało utrzymane następnie w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy ( w trybie art. 127 § 3 kpa ) decyzją tego Inspektora z dnia [...] roku Nr [...]. Wyrokiem z dnia 07 maja 2002 roku, sygn. akt IV SA 1689/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił przedmiotową decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] roku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie stwierdził nieważność w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, Nr [...] oraz uchylonej nią do ponownego rozpoznania decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ŚWINB zapadła z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać m.in. podstawę prawną, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną swojego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa zaś rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 kpa, a uzasadnienie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skoro rozstrzygnięcie wskazuje na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a uzasadnienie nie jest zbieżne z jego treścią – wskazuje bowiem na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania – to nie wiadomo jaką w istocie decyzję wydał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie wiadomo bowiem czy intencją organu było zakończenie sprawy poprzez merytoryczne orzeczenie co do istoty czy też przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nie oznacza uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku. Będzie ono miało natomiast ten skutek, że ponownie będzie musiało zostać rozpoznane odwołanie złożone od tej decyzji przez A. F. W następstwie wniesienia skargi do sądu w/w decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt 7/ IV SA 1291-1293/03, który stanął na stanowisku, że z decyzji tych nie wynika w dostateczny sposób treść wydanego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił przy tym, w tym wyroku, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do nieważności omówionej wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], której osnowa jest sprzeczna z uzasadnieniem, a zawarte w uzasadnieniu wytyczne dla organu I instancji są wzajemnie sprzeczne. Wcześniej, stosując się do wytycznych zawartych w ostatniej w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., poprzedzonej decyzją tego Inspektora z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną po rozpoznaniu odwołania A. F. od wymienionej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. uchylił przedmiotową decyzję organu I instancji i w zakresie nią objętym postępowanie administracyjne umorzył. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Uzasadniając decyzję przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Oceniając decyzję organu I instancji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady miasta C. z dnia [...] r. ( opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. pod poz. 150 ). Zgodnie z tym planem, teren na którym zlokalizowany jest objęty postępowaniem zakład produkcji obuwia oznaczony jest symbolem [...] i stanowi oznaczoną nr 6 strefę ochrony terenów otwartych. Funkcją dominującą strefy są uprawy polowe i ogrody działkowe. Istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej przy istniejących ulicach określonych na rysunku planu. Nie ma zatem możliwości lokalizacji na tym terenie zakładu produkcyjnego, a właśnie takiego dotyczy postępowanie. W konsekwencji należało zdaniem organu odwoławczego przyjąć, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanej przez K. J. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego na zakład produkcji obuwia. W skardze do sądu T. J., K.J. i T. J. wnieśli o uchylenie w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie stwierdzili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6-8 i 138 kpa z tego względu, iż objęto nią decyzję organu I instancji tj. decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. znak [...], która wcześnie, bo ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Z tego też względu nie mogła ona stanowić przedmiotu postępowania odwoławczego. Nadto zarzucili, że wyeliminowanie tej decyzji w toku postępowania odwoławczego pozbawia ich możliwości dochodzenia odszkodowania w oparciu o treść art. 160 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie akcentując, iż w decyzji z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w następstwie jej wydania ponownie musi być rozpoznane odwołanie A. F. od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Sąd o treści omówionego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1291-1293/03 oraz o wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] i [...] r. decyzji stwierdzającej ponownie nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Uczestnik postępowania A. F. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podtrzymując twierdzenie o negatywnym wpływie funkcjonującego zakładu obuwniczego na warunki jego zamieszkiwania. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego T. J. dodatkowo podniósł, że od dnia [...] r. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania dla terenu na którym położony jest sporny zakład obuwniczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może jakkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a. ) wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie można podzielić podstawowego zarzutu skargi jakoby przedmiot orzeczenia zaskarżoną decyzją stanowiła decyzja wyeliminowana wcześniej z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymującego w mocy swoją wcześniejszą wydaną w tej sprawie decyzję z dnia [...] r. O ile bowiem treść drugiej z tych decyzji musiała budzić zasadnicze wątpliwości, które były zresztą u podstaw w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r., to z decyzji z dnia [...] r. wynika już w jednoznaczny sposób, iż nie doszło do stwierdzenia nią również nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Wynika też z niej jednoznacznie, że w następstwie jej wydania powinno zostać rozpoznane ponownie odwołanie A. F. To zaś oznacza, iż nie stwierdzono nią nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji. W konsekwencji rozstrzygnięciem tym był związany [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który nie posiadał środków prawnych do kwestionowania tego orzeczenia, bez względu, na ewentualną jego merytoryczną ocenę. Nie mógł zatem odmówić ponownego rozpatrzenia odwołania powołując się na nielegalność decyzji organu wyższego stopnia, która prawomocnie została stwierdzona później wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r. Nie było też przeszkód prawnych aby ponowna decyzja odwoławcza została wydana jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu na przedmiotową decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, że nie istniały zdaniem Sądu formalne przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Legalność tej decyzji może być bowiem oceniana przez Sąd tylko według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Późniejsze zmiany spowodowane m.in. uchyleniem przez WSA w Warszawie w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i [...] r. mogą zaś stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Może też zajść ewentualnie potrzeba umorzenia jako bezprzedmiotowego , jednego z dwóch postępowań administracyjnych prowadzonych w tej samej sprawie w zwykłym trybie. Jedno z nich byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że również ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzono nieważność poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji odwoławczej, co również otwierało drogę do ponownego orzekania w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa w części dotyczącej umorzenia postępowania objętego decyzją organu I instancji. Umorzenie takie byłoby bowiem zasadne jedynie w sytuacji, gdyby postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przy ul. [...] w C. na zakład obuwniczy stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak zdaniem sądu nie zachodzi i nie została też w żaden sposób w zaskarżonej decyzji wykazana. W świetle protokołu z oględzin z dnia [...] r. oraz w świetle notatki służbowej z dnia [...] r. ( sporządzonej przez pracownika ŚWINB Delegatura w C.) nie ulega bowiem wątpliwości i również skarżący w swoich pismach tego nie kwestionują, że do zmiany sposobu użytkowania objętych postępowaniem budynków doszło bez wymaganego art. 71 ust. 1 prawa budowlanego pozwolenia. W świetle treści art. 71 ust. 3 prawa budowlanego konieczne było zatem ( według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ) przeprowadzenie postępowania opartego na obowiązującej wówczas treści art. 50 i 51 tego prawa. Postępowanie to powinno doprowadzić w zależności od jego wyniku albo do legalizacji dokonanych zmian albo do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W żadnym zatem przypadku postępowanie w tym przedmiocie nie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja została wydana zatem w tym względzie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 71 ust. 3 prawa budowlanego co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Na zasadzie art. 135 ustawy p.p.s.a. uchyleniu podlegała także decyzja organu I instancji. Została ona bowiem wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy z punktu widzenia w/w przepisów prawa budowlanego. Wydając tą decyzję Prezydent Miasta C. nie wyjaśnił w szczególności, czy w związku ze zmianą przeznaczenia budynków zostały wykonane w nich roboty budowlane, a jeżeli tak to na czym one polegały i czy wymagały pozwolenia na budowę. Nie wyjaśnił też, czy legalizacja zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych była dopuszczalna z punktu widzenia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te wyjaśni organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mając nadto na uwadze zmiany prawa budowlanego oraz fakt utraty mocy omówionego w zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Sprawa będzie wymagała zatem ponownego dokładnego wyjaśnienia i omówienia z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, odpowiadającego treści art. 107 § 3 kpa, których to wymogów decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nie spełnia. W pierwszej kolejności, jak już wspomniano, rozważy jednak z punktu widzenia obowiązujących przepisów proceduralnych, wpływ na prowadzone przez ten organ postępowanie, ostatecznych decyzji i prawomocnych orzeczeń sądów, wydanych w tej samej sprawie już po wydaniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. bacząc aby nie toczyły się w tej samej sprawie dwa odrębne postępowania administracyjne. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego T. J. stosownie do wyniku procesu na podstawie art. 200 tej ustawy. su.