I SAB/Wa 232/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Browarów [...]S.A. z siedzibą w W. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 260/04 oraz o wymierzenie organowi grzywny 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Browarów [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca [...] Browary [...] Spółka Akcyjna w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2005 r. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 260/04 wnosiła o wymierzenie grzywny temu organowi. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 260/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia [...] lipca 2005 r., kiedy wyrok był już prawomocny, wezwała organ do załatwienia sprawy i do chwili złożenia skargi na bezczynność sprawa nie została załatwiona, organ z uporem uchyla się od trzech lat od wydania orzeczenia z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...] odmawiającej skarżącej Spółce przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności uzasadniają wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, wskazując przyczyny wydania decyzji w sprawie dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność. Organ podniósł, że w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. tj. przed upływem miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca powołując się na fakt nie doręczenia jej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Tym samym – niezależnie od ustaleń dokonanych przez Sąd – doszedł nowy istotny element, a mianowicie konieczność ustalenia, czy brak doręczenia decyzji daje podstawy lub obliguje organ do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Kwestia ta, aczkolwiek została wyczerpująco uzasadniona w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r., nie jest na tyle oczywista aby uznać ją za jednoznaczną. W istocie należało rozstrzygnąć, pomijając samą problematykę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej gruntów [...], jeden z najbardziej kontrowersyjnych problemów nauki prawa administracyjnego a mianowicie odróżnienie decyzji nieważnej od decyzji nieistniejącej /tzw. nieaktu/. Z tych względów w ocenie organu sprawę należy uznać za szczególnie skomplikowaną, a co za tym idzie obowiązywał dwu miesięczny termin jej rozpoznania. Organ podkreślił, że bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoczął się w okresie urlopowym. Ponadto podniósł, że wbrew oczekiwaniom skarżącej, wykonanie wyroku nie jest prostą czynnością o charakterze materialno- technicznym, z jednej strony był związany wytycznymi Sądu a z drugiej otrzymał pismo skarżącej wskazujące na konieczność umorzenia postępowania, lecz z wyraźnym stwierdzeniem skarżącej, żeby pisma nie traktować jako wniosku o umorzenie postępowania. Niezależnie od dokonywanej przez organ zasadności rozstrzygnięcia powyższej kwestii pismem z dnia [...] października 2005 r. zwrócił się on do skarżącej o złożenie statutu Spółki i do Prezydenta W. o nadesłanie akt przedmiotowej nieruchomości oraz dokumentów określających jej obecny stan. Jednocześnie we wspomnianym powyżej piśmie z dnia [...] października 2005 r., skierowanym do skarżącej, poinformowano ją o terminie zakończenia sprawy. W odpowiedzi na to pismo skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2005 r., odmówiła udostępnienia statutu Spółki i stwierdziła ponownie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. W dniu [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania. Według organu biorąc pod uwagę fakt, iż zachodziła konieczność rozpoznania sprawy od nowa i to na dwóch płaszczyznach: merytorycznej oceny zaistnienia wad decyzji dających podstawę do stwierdzenia nieważności oraz oceny wstępnej czy zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, żądanie wymierzenia Kolegium grzywny jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art.36 par.1 kpa). W sprawie będącej przedmiotem skargi, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2003 r., nr [...], akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 6 lipca 2005 r. Od tej daty zaczął biec termin do załatwienia sprawy. Na wstępie należało rozważyć, czy rozpoznawana sprawa należy do szczególnie skomplikowanych, co uzasadniałoby przyjęcie dwumiesięcznego terminu jej załatwienia. Cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może przykładowo wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ otrzymał konkretne wytyczne Sądu zobowiązujące go do ustalenia prawidłowości doręczenia stronie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej oraz zbadania tej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie można zatem przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana. Obowiązkiem organu było załatwienie sprawy w terminie miesięcznym od daty zwrotu akt z Sądu. Następnie Sąd badał dopuszczalność skargi. Skarżąca dwukrotnie występowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., pismami z dnia [...] lipca 2005 r. i [...] września 2005 r., o wydanie rozstrzygnięcia z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. O ile pierwsze pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2005 r. należy uznać za przedwczesne, gdyż zostało złożone przed upływem miesiąca od daty zwrotu akt organowi po zakończeniu postępowania sądowego, o tyle pismo skarżącej z dnia [...] września 2005 r. "wzywające do usunięcia naruszenia prawa " należy uznać za wypełnienie przez stronę wymogu, przewidzianego w art. 154 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Stosownie bowiem do tego przepisu strona może wnieść do sądu skargę w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro skarżąca uczyniła zadość powyższemu wymogowi, to tym samym należy uznać skargę za dopuszczalną. W dalszej kolejności należało ocenić, czy w niniejszej sprawie zachodziła bezczynność organu po wyroku uchylającym decyzje wydane w sprawie. Pierwszą czynność w sprawie, po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło dopiero 28 października 2005 r. tj. po upływie ponad trzech miesięcy od daty zwrotu akt. Czynnością tą było skierowanie pisma do skarżącej wzywającego ją do złożenia statutu spółki aktualnego na dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz na datę wydania decyzji odmawiających przyznania tego prawa. Ponadto w powyższym piśmie organ wskazał, że sprawa zostanie rozpoznana po upływie miesiąca od otrzymania powyższego dokumentu oraz pełnych akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości od Prezydenta W. W ocenie Sądu orzekającego, nie spełnia wymogu art. 36 kpa informacja zawarta w piśmie organu z dnia 28 października 2005 r., że wniosek zostanie załatwiony w terminie jednego miesiąca od otrzymania akt przedmiotowej nieruchomości od Prezydenta W. Organ winien bowiem wskazać przyczyny zwłoki i podać termin załatwienia sprawy określając go konkretną datą. Jak wynika z akt administracyjnych Prezydent W. przesłał akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] lutego 2004 r., a zatem ponowne żądanie akt było czynnością zbędną. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie IV SAB 43/98, publ. Lex nr 48732, w którym podkreślono, że: "Zwłoka organu niższego stopnia w nadesłaniu żądanych przez organ orzekający akt administracyjnych nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym. W warunkach bowiem strukturalnej jedności organów administracji rządowej bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury tych organów, przyczyniające się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 par. 5 kpa." Ponadto należy przyznać rację skarżącej, że organ mógł zapoznać się ze statutem Spółki, bowiem miejsce publikacji tego dokumentu zostało wskazane w odpisie z rejestru handlowego spółki, znajdującym się w aktach sprawy. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest gromadzenie dowodów i obowiązku tego nie może przerzucać na stronę postępowania (wyrok NSA z dnia 10 maja 2002 r., sygn. I SAB 3/02, publ. Lex nr 81769). Nie jest też okolicznością uzasadniającą zwłokę w podejmowaniu decyzji podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że akta zostały zwrócone organowi w sezonie urlopowym. Trzeba też wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie je podjął, lecz – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, przy czym Sąd ocenia bezczynność na datę wniesienia skargi. Stosownie bowiem do art. 154 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W dacie wniesienia skargi do Sądu, tj. w dniu 2 listopada 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wydało rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że przez ponad trzy miesiące od daty zwrotu akt z Sądu organ administracji publicznej nie podjął żadnej czynności w sprawie a podjęte w dniu 28 października 2005 r. czynności nie czynią zadość wymogom działania organu przewidzianego w art.36 kpa, przemawia za uznaniem, że w dacie wniesienia skargi do Sądu wystąpiła bezczynność organu. Takie postępowanie jest dowodem lekceważenia przez organ administracji publicznej zasady przewidzianej w art. 7 kpa nakładającej obowiązek podejmowania wszelkich kroków i czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. /sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex nr 53462/ zwrócił uwagę na to, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobligowany jest na żądanie strony do wymierzenia organowi grzywny. Stosownie do art. 154 par. 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawodawca nie określił zatem dolnej granicy grzywny, pozostawiając to ocenie i uznaniu sądu orzekającego w sprawie. W 2005 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło 2380,29 zł. (Monitor Polski 2006 r., nr 12, poz.159). Wymierzając grzywnę w wysokości jeden tysiąc pięćset złotych Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że po otrzymaniu odpisu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezwłocznie, bo w dniu [...] grudnia 2005 r., wydało rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art.154 par.1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.