III SA/Po 285/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska As.sąd. Małgorzata Bejgerowska ( spr.) Protokolant: ref. staż. Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku Z. i K. S. o podział nieruchomości położonej w P., przy ul. O. – S., oznaczonej: obręb Z., ark. [...], działka [...], zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" w P., jednakże na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. W motywach tego orzeczenia organ administracji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu stosuje się przepisy art. 94 wskazanej powyżej ustawy. Zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia takiego planu oraz gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Natomiast zgodnie z przepisami art. 94 ust. 2 wskazanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1, gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, jednak nie dłużej niż na okres 12 miesięcy. W myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wynika z tego, że od dnia 1 stycznia 2004 r. utracił moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się zatem na terenie, na którym brak jest planu miejscowego i dla którego Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" w P. i Prezydent Miasta ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli przed datą złożenia przedmiotowego wniosku o podział nieruchomości. Do wniosku Z. i K. S. o podział nieruchomości załączona została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...],[...], z dnia [...] kwietnia 2005 r., która ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na części przedmiotowej działki [...], ark. [...], obręb Z, położonej w P., przy ul. O. Ponadto Prezydent Miasta wydał w dniu [...] maja 2005 r. decyzję nr [...],[...]o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedłużenia ulicy H. do III ramy komunikacyjnej wraz z odcinkiem III ramy komunikacyjnej do ul. K. i połączeniem z istniejącym węzłem bezkolizyjnym oraz rozbudową ul. D., budową kładki dla pieszych w ul. D. nad III ramą, budową niezbędnych połączeń komunikacyjnych i układu ekranów akustycznych, obejmującą m.in. część przedmiotowej nieruchomości, tj. działki [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że w powyższej sprawie zachodzi przypadek, iż w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, nie jest możliwe zastosowanie art. 94 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie w czasie, gdy ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje bezwarunkowy obowiązek zastosowania przepisów art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Dyrektor ZGiKM w P., jako organ właściwy w sprawach o podział nieruchomości w mieście P., opisanym na wstępie postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie o podział przedmiotowej nieruchomości, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" w P., jednakże na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K.S., który wniósł o jego uchylenie i wskazał, że kolejne zawieszenie niniejszego postępowania w związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego "A" w P. nie ma uzasadnienia prawnego, ani logicznego, a podział jego działki nie ma wpływu na to Centrum. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Dyrektora ZGiKM z dnia [...] maja 2005 r. i zatwierdziło podział działki [...] w kształcie zaproponowanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, iż 12 miesięczny termin, podany w tym przepisie winien być liczony od dnia podjęcia stosownej uchwały przez Radę Miasta P., a inna wykładnia uniemożliwiłaby motywowanie rady gmin do podejmowania działań zmierzających do szybkiego uchwalania wywołanych planów zagospodarowania przestrzennego. Za taką też wykładnią art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia brzmienie art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie postanowieniem, nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało na wniosek pełnomocnika strony opisane powyżej postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. i zastąpiło stwierdzenie "zatwierdza podział" słowami "opiniuje pozytywnie proponowany podział". Prokurator Rejonowy w dniu [...] października 2005 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ administracji drugiej instancji, uznając za zasadne zastrzeżenia zawarte w powyższej skardze, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowieniem, nr [...], z dnia [...] października 2005 r. uchylił własne postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. i dnia [...] czerwca 2005 r. oraz postanowienie Dyrektora ZGiKM z dnia [...] maja 2005 r. w całości i ponownie zaopiniował pozytywnie podział działki [...], w kształcie zaproponowanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podstawą tego rozstrzygnięcia są nowe dowody w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że skoro Dyrektor ZGiKM i Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. przygotowują dokumentację do przejęcia części działki [...] pod budowę układu komunikacyjnego miasta P. na podstawie wspomnianej wcześniej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], a uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] września 2003 r. organom w tym nie przeszkadza, to może świadczyć wyłącznie o tym, że teren przedmiotowej działki [...] nie jest objęty opracowaniem miejscowego planu "A". Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r., nr [...], wnosząc o jego uchylenie. Autor skargi zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka oznaczona nr [...], położona w P. przy ul. O., usytuowana jest poza terenem objętym opracowaniem planu miejscowego, - obrazę prawa materialnego tj. art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 poprzez rozstrzygnięcie w zakresie wykraczającym poza kompetencję do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do meritum sprawy wyrażające się w pozytywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niewłaściwy sposób także oceniło, że działka nr [...] jest położona poza terenem objętym opracowaniem planu miejscowego. Bezsporne jest bowiem, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest uchwałą Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, co wynika zarówno z treści tej uchwały z dnia [...] września 2003 r., jak i z załącznika graficznego do niej, określającego zakres granic obszaru objętego projektem planu. Prezydent Miasta ogłosił publicznie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego "A" w dniu [...] grudniu 2003 r., zatem zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji był zobligowany do zawieszenia postępowania, do czasu uchwalenia tego planu, nie dłużej jednak niż na 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że dla danej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy, bądź decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem w niniejszej sprawie bezwarunkowe zastosowanie ma przepis art. 94 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgodził się zatem z argumentacją podnoszoną w zaskarżonym postanowieniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy podjęcie działań w kierunku przygotowania dokumentacji do nabycia części działki nr [...] pod projektowany układ komunikacyjny, w sposób automatyczny wyłączają przedmiotową nieruchomość z obszaru objętego opracowywanym planem. Strona skarżąca wskazała wreszcie na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, choć błędnie powołała art. 16 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwe było jedynie do rozpoznania zażalenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie rozstrzygania co do meritum sprawy, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podnosząc dodatkowo, iż pozytywne zaopiniowanie podziału przedmiotowej nieruchomości zawarte z zaskarżonym postanowieniu nie jest w istocie rozstrzygnięciem merytorycznym, albowiem takowym jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego ponownie zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku Z. i K. S. o podział nieruchomości położonej w P., przy ul. O. – S., oznaczonej: obręb Z, ark. [...], działka [...] , zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność orzeczenia. Stwierdzić zaś nieważność może tylko wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w Kpa lub innych przepisach prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa, znajdującym zastosowanie do postanowień w myśl art. 126 Kpa, stwierdzenie nieważności decyzji, następuje wówczas, gdy: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Duża grupa przypadków nieważności decyzji dotyczy rażącego naruszenia przepisów Kpa i obejmuje przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie odwoławcze (Jerzy Borkowski, "Nieważność decyzji administracyjnej" – Zachodnie Centrum Organizacji Łódź – Zielona Góra 1997). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, powołując się między innymi na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło własne postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. i dnia [...] czerwca 2005 r. oraz postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005 r. w całości i zaopiniowało pozytywnie podział działki [...], w kształcie zaproponowanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Organy pierwszej instancji i organy odwoławcze tworzą tok instancji administracyjnych, zgodny z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 Kpa, w którym sprawa jest rozpatrywana w tzw. zwykłym trybie tego postępowania. W analizowanej sprawie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego jako organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. W zażaleniu K.S. kwestionował zasadność zawieszenia tego postępowania. Tymczasem organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu, jak również wcześniejsze swoje postanowienie w tej kwestii, jednocześnie w tym samym orzeczeniu z dnia [...] października 2005 r. dokonało pozytywnego zaopiniowania podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonany przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Zatem organ drugiej instancji nie mógł w niniejszej sprawie wykroczyć poza granice wyznaczone przez orzeczenie, od którego strona wniosła odwołanie lub zażalenie. Nie do przyjęcia jest w tej kwestii stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż pozytywne zaopiniowanie podziału przedmiotowej nieruchomości zawarte z zaskarżonym postanowieniu nie jest w istocie rozstrzygnięciem merytorycznym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, kompetencję w tym zakresie należą do organu pierwszej instancji, a zatem słuszny okazał się zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 Kpa, a tym samym pozbawienia możliwości weryfikacji orzeczenia w części dotyczącej pozytywnego zaopiniowania podziału przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa podlega ustawowym rygorom. W przypadku wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy (por. wyrok NSA, z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt I SA 421/98, LEX nr 44546). W przypadku zatem braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 433, 606). Przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Zatem rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczące kwestii merytorycznej, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA, z dnia 21 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, str. 41). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (patrz wyrok NSA, z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249). W ocenie Sądu ujawniona wada, polegająca na pozytywnym zaopiniowaniu podziału przedmiotowej nieruchomości, powstała w wyniku naruszenia prawa procesowego, które ma charakter rażący, albowiem treść zaskarżonego postanowienia stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. Zgodnie z utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, skłaniającego się ku czysto kasacyjnej formule instytucji uregulowanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W świetle stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 138 § 2 Kpa) i wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 152 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska