II SA/Gl 47/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta B. – B. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B. – B. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 450m2, gm.kat [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. – B. Wydział VII Ksiąg Wieczystych, stanowiąca własność Gminy B. – B. na rzecz dotychczasowych współużytkowników wieczystych L.H. i J.H. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wyrokiem z dnia [...] o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w B. – B. oraz prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. – B. II Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia [...] o sygn. akt [...] została rozwiązana umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste w/w działki. Od decyzji tej odwołanie wniosła J.H. zarzucając naruszenie prawa administracyjnego, narażenie strony na wysokie koszty i utratę działki oraz podkreślając długotrwałą bezczynność organu w rozpatrywaniu jej wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B., po uprzednim zleceniu organowi I instancji uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez nadesłanie wyroków sądów powszechnych obu instancji w sprawie z powództwa Gminy B. – B. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] przedłużono termin rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego do dnia [...] a termin jej zakończenia do [...]. Jednocześnie zaznaczono w tej decyzji, że jest to termin ostateczny i wobec jego niedotrzymania działka zostanie odebrana. Natomiast wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki wpłynął już po dacie określonej jako data zakończenia budowy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się także na wyroki sądowe dotyczące rozwiązania umowy o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. nie zgodziła się J.H., która pismem datowanym z dnia [...] wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanej decyzji i żądając jej uchylenia ora skierowania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem prawa skarżącej do odszkodowania. Podkreśliła, że postępowanie w sprawie przekształcenia było bezzasadnie przewlekane, trwało 5 lat i opieszałość w wydaniu decyzji naraziła ją na olbrzymie koszty i utratę działki. Skarżąca wskazała także na niewłaściwe ustalenie sposobu rozliczeń tj. kosztów zakupu działki, jej utrzymania i aktualną wycenę gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwana dalej kpa) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie zatem postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Takie uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości zakreśla ramy prowadzonego postępowania i wyznacza jego przedmiot. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.H. i L. H., którzy w dniu [...] wystąpili o przekształcenie posiadanego wówczas prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w B. – B. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 450m2, gm.kat [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...] - w prawo własności. Żądanie swe wnioskodawcy oparli na przepisach ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz.781 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, które złożyli wniosek do dnia 31 grudnia 2000r. (termin ten następnie przedłużono do 31.12.2002 r.). Natomiast w wyniku niezabudowania tej działki w terminie określonym w decyzji z dnia [...] o nr [...] Gmina B. – B. wystąpiła do Sądu Rejonowego w B. – B. z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. Wyrokiem z dnia [...] o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. – B. Wydział I Cywilny rozwiązał umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste w/w działki. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. – B. II Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia [...] o sygn. akt [...] oddalono apelację J.H. i L.H. Konsekwencją powyższych wyroków była zmiana stanu prawnego działki nr [...] oraz utrata przez wnioskodawców – J.H. i L.H. statusu współużytkowników wieczystych. Podkreślić należy, że ukształtowany wyrokami z dnia [...] o sygn. akt [...] oraz z dnia [...] o sygn. akt [...] nowy stan prawny nieruchomości jest wiążący. Związanie bowiem prawomocnym wyrokiem dotyczy zarówno organów administracji publicznej jak i sądu administracyjnego i polega na zobowiązaniu tychże organów/sądów do uwzględnienia przy dokonywaniu ustaleń w rozpatrywanych sprawach stworzonego przez te wyroki stanu prawnego (prejudycjalność). Dlatego też w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie skoro wniosek o przekształcenie nieruchomości ozn nr [...] stał się bezprzedmiotowy. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Może to wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego – tj. brak przedmiotu sprawy bądź uprawnionej do działania strony – co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie administracyjne może być prowadzone w trybie powołanej wyżej ustawy wyłącznie wobec osób, którym przysługuje prawo użytkowania lub współużytkowania wieczystego danej nieruchomości, bądź są oni następcami prawnymi tychże osób. Skoro zatem J.H. i L.H. utracili status współużytkowników wieczystych działki nr [...] to nie było podstaw do stosowania wobec nich ani przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ani norm obowiązującej od dnia 13 października 2005r. ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie ma bowiem podstawy prawnej do rozstrzygania w zakresie stwierdzenia przekształcenia czy nabycia prawa własności na rzecz osób, które nie posiadają statusu użytkowników wieczystych lub gdy nieistnieje już (została rozwiązana umowa, wygasło) prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej złożonym wnioskiem. W związku z powyższym zasadnie organy obu instancji postanowiły umorzyć postępowanie w rozpatrywanej sprawie. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia określonych przyczyn nie kontynuuje się i nie zostanie skutkiem tego podjęta decyzja rozstrzygająca istotę sprawy. Podkreślić należy, że w doktrynie wyrażono pogląd, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taką sytuacją jest rozwiązanie prawomocnym wyrokiem sądu umowy o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste skarżącym. Natomiast ustosunkowując się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów należy wyjaśnić, że w oparciu o art. 37 Art. 37. § 1. § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie stanowi swoisty środek odwoławczy; organem właściwym do rozpatrzenia będzie zawsze organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce. Wniesienie zażalenia, o którym mowa w komentowanym przepisie, może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest samodzielną podstawą do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie (vide: wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., SA/Sz 44/98). Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy skarżąca nie skorzystała z powyższego uprawnienia i nie zwalczała bezczynności organu w rozpatrywaniu jej wniosku o przekształcenie. Dlatego też uprzednie prawomocne przesądzenie przez sąd kwestii przysługującego J. H. i L. H. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] poprzez rozwiązanie umowy jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego przez Prezydenta Miasta B.–B. musiało skutkować uznaniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i w konsekwencji jego umorzeniem. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.