II SA/Gl 483/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi J.F., M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta B. – B. powiadomił J. i M. F. oraz E. i S. R. o wszczęciu postępowania ustalającego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości gruntu, dla którego uchwalona zastała zmiana planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Organ I instancji wskazał, iż postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w K.Ś., sprzedanej [...] L.Z., a nadto wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...] w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego jednorazowa opłata wynosić winna 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W trakcie podjętego postępowania administracyjnego małżonkowie F. wnieśli pismo kwestionujące legalność wszczętego postępowania z uwagi na to, że ich zdaniem do opłaty, o której mowa powyżej stosuje się przepisy ordynacji podatkowej przewidującej trzyletni okres przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z kolei małżonkowie R. wnieśli pismo wyjaśniające, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dotycząca gruntu położonego w B. – B. K.Ś. weszła w życie [...] natomiast E. i S. R. nabyli udział we współwłasności nieruchomości dopiero [...]. Tym samym w dacie zmiany wartości nieruchomości powodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byli oni współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji jednorazowa opłata nie może zatem wobec nich zostać ustalona. W ramach czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, iż zgodnie z księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B. – B., działka nr [...] należała od [...] w ½ do P.M., a w ½ do M.F., Następnie w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] sygn. [...] ½ działki w postaci udziału P.M. nabył S.R. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] Repertorium A Nr [...] przedmiotowa nieruchomość została w całości zbyta przez pozostających w ustawowej wspólności małżonków F. i pozostających w ustawowej wspólności małżonków R. L.Z. Organ I instancji zlecił nadto rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej. Oszacowana wartość działki nr [...] przed zmianą planu wynosiła w myśl ustaleń operatu [...] zł natomiast po zmianie planu [...] zł. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości gruntowej wyniósł tym samym [...] zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. – B. ustalił z urzędu wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości obejmującej przedmiotową działkę na kwotę [...] zł i zobowiązał J. i M. F. oraz E. i S. R. jako właścicieli nieruchomości aż do dnia jej sprzedaży do wpłaty tej kwoty na wskazane w decyzji konto w terminie miesiąca od uzyskania przez decyzję przymiotu decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał odnośne przepisy i wyjaśnił, że w myśl wskazanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej z [...] jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości objętych zmianą planu ustala się w wysokości 30 %. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył S.R. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podkreśliła, iż wzrost wartości nieruchomości objętej decyzją nastąpił w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania tj. [...] kiedy to małżonkowie R. nie byli jeszcze jej współwłaścicielami. Nadto, zdaniem strony, w myśl stosownych przepisów ordynacji podatkowej decyzja w sprawie ustalenia opłaty mogła zostać wydana jedynie w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały przesłanki do nałożenia opłaty. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla E. i S. R. i w tej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się pięcioletni termin dochodzenia roszczeń z tytułu renty planistycznej upłynął dopiero z dniem [...], a nie jak twierdzi odwołujący się z dniem [...]. Organ II instancji podzielił natomiast zgłoszony zarzut, iż E. i S. R. stali się współwłaścicielami nieruchomości w ½ części dopiero po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie było podstaw prawnych do obciążenia ich jednorazową opłatą W dniu [...] J. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia zarówno decyzji SKO, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu małżonkowie F. podnieśli występujące w sprawie ich zdaniem naruszenia prawa procesowego albowiem w trakcie postępowania nie byli informowani o poszczególnych czynnościach Kolegium. Nadto decyzja organu I instancji została skierowana zarówno do małżeństwa F. jak i R. pomimo, iż w ocenie skarżących Kodeks Postępowania Administracyjnego nie zna podmiotu zbiorowego. Takie określenie stron postępowania, jakim posłużył się organ I instancji, stanowi zatem zdaniem skarżących rażące naruszeni prawa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż przez cały czas postępowania przed organem I instancji skarżący brali w nim czynny udział (organ wskazał daty stosownych kierowanych do stron pism), a tym samym zarzut naruszenia w tej mierze przepisów proceduralnych jest nieuzasadniony. Nietrafny jest także zarzut, iż decyzja nie może określać jako strony współwłaścicieli nieruchomości albowiem przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność. Dodatkowe pismo procesowe złożył w dniu [...] pełnomocnik skarżących wskazując naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W obszernym piśmie pełnomocnik podniósł nadto, iż w [...] skarżący zawarli umowę majątkową małżeńską znosząc ustrój wspólności, a tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, czego nie wzięły pod uwagę organy obu instancji, a co w efekcie doprowadziło do błędnego oznaczenia stron zobowiązanych do zapłaty renty. Nadto z błędnej redakcji sentencji decyzji wynika, iż skarżący spełnić obowiązek mają w pełnej wysokości pomimo, iż posiadali każdy jedynie po ¼ udziałów w nieruchomości, a postępowanie w stosunku do małżonków R. zostało umorzone. Pełnomocnik skarżących wywiódł nadto, iż warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jej wymiaru. W niniejszej sprawie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie z dniem [...] , a tym samym pięcioletni okres przedawnienia upłynął z dniem [...]. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji awizowana została skarżącym dopiero [...], a wobec nie podjęcia w terminie doręczenie zastępcze ustalić należy na dzień [...] czyli po upływie terminu przedawnienia. Pełnomocnik skarżących wskazał też, iż w myśl zasady nie retroakcji nie można przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. odnosić do zdarzeń zaistniałych przed tą datą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze i dodatkowym piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżących w dniu [...]. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który to przepis stanowi, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym (por. szerzej np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz do art. 36 ustawy) przewiduje możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty jedynie na osoby uzyskujące ze zmiany planu korzyści finansowe, a więc te, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyli. Wbrew brzmieniu wskazanego przepisu organ I instancji zaadresował wydaną przez siebie decyzję nie tylko do małżonków F., którzy w dacie wejścia w życie zmiany planu miejscowego istotnie w ½ byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości lecz obowiązek uiszczenia opłaty nałożyli także na małżonków R., którzy współwłaścicielami nieruchomości, stali się dopiero w [...]. Faktu tego organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji pomimo istnienia w aktach sprawy stosownych dokumentów. Nadto obciążając współwłaścicieli nieruchomości obowiązkiem uiszczenia opłaty organ I instancji, pomimo adresowania decyzji do dwóch małżeństw stanowiących współwłaścicieli w ½, określił nakładaną rentę planistyczną w postaci jednej całościowej kwoty bez wyjaśnienia czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach, zdaniem organu, współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ II instancji dostrzegł niewłaściwość obciążenia obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej małżonków R. i podjął próbę skorygowania wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez uchylenie rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do E. i S. R. i umorzenie prowadzonego wobec nich postępowania. W pozostałej części organ II instancji utrzymał jednak decyzję organu I instancji w mocy pozostawiając tym samym całą ustaloną kwotę renty stanowiącą w efekcie zobowiązanie nałożone jedynie na małżonków F. Do nałożenia mocą decyzji drugoinstancyjnej na J. i M. F. obowiązku uiszczenia pełnej wysokości renty pomimo, iż małżonkowie jedynie w ½ byli współwłaścicielami rzeczonej nieruchomości organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji ani jednym słowem, co uniemożliwia kontrolę i ocenę jego rozumowania a także przyjętych przezeń w tej mierze ustaleń. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podzielić należy nadto zawarty w skardze zarzut naruszenia wobec skarżących przysługującego im prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, z akt sprawy nie wynika bowiem by w myśl zawartego w art. 131. k.p.a. nakazu zostali oni poinformowani przez organ I instancji o wniesieniu przez E. i S. R. odwołania. W konsekwencji pierwszą czynnością jaką organ II instancji skierował w toku postępowania odwoławczego do małżonków F. było doręczenie im decyzji Kolegium. Z powyższych względów Sąd uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji jak też poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Badając legalność podjętych w toku postępowania decyzji Sąd nie podzielił natomiast zawartych w skardze zarzutów co do generalnej niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej kierowanej do kilku adresatów, albowiem zarzut ten wobec brzmienia art. 107 § 1 k.p.a (nakazującego w decyzji zawrzeć oznaczenie strony lub stron) jest w sposób oczywisty bezzasadny. Także zawarta w dodatkowym piśmie procesowym argumentacja pełnomocnika skarżących, iż w [...] skarżący znieśli umową ustawową wspólność małżeńską, a tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, wydaje się nie mieć znaczenia dla niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa nieruchomość zbyta została przez małżonków już w roku [...]. Podobnie podzielić nie można rozważań dotyczących zasady nieretroakcji, nie uwzględniających faktu, iż zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy dotyczące renty planistycznej nie kreują nowej konstrukcji prawnej, która przed wejściem w życie ustawy nie istniała w systemie prawa lecz stanowią normy powielające rozwiązanie przyjęte już w przeszłości w ustawie obowiązującej w czasie gdy zmianie uległ plan miejscowy i skarżący zbyli nieruchomość osiągając w związku ze zmianą planu określone korzyści. Sąd nie podziela także wyrażanych tez, iż w odniesieniu do renty planistycznej stosować należy regulacje (zwłaszcza dotyczące terminów) zawarte w ordynacji podatkowej i wreszcie, że warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania jest doręczenie przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia jej wymiaru decyzji administracyjnej nie zaś samo li tylko wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego. Tut. Sąd bowiem zwraca uwagę na to, iż wskazane wątpliwości prawne już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zostały przesądzone w judykaturze, a orzecznictwo to zachowało w pełni aktualność także na tle ustawy obecnej. Przywołać w tym miejscu wypada np. wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91 akcentujący, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. W sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych. Określony w przepisach termin 5-letni stanowi natomiast termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a, a także § 14 ust. 2 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).