VI SA/Wa 2047/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] oddala skargę VI SA/Wa 2047/05 Uzasadnienie T. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż T. S.A. pismem z dnia [...] maja 2005 r. zwróciła się do Prezesa URTiP z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] ustalającej warunki połączenia sieci telekomunikacyjnych oraz zasady rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania z tych sieci pomiędzy spółkami T. M. Sp. z o.o. (obecnie M. M. Sp. z o.o.) i T. S.A. w zakresie: 1. wyjaśnienia zapisu części III pkt 1 ppkt 4 Załącznika Technicznego do decyzji o połączeniu sieci, a w szczególności; "czy Prezes URTiP określając na przełącznicy cyfrowej DDF "styk sieci" miał na myśli FPSS czy LPSS, czy dotyczy to zarówno FPSS jak i LPSS, z tym, że FPSS (punkt połączenia sieci TNM 1 TP) znajduje się na przełącznicy DDF w obiekcie TNM, a LPSS (punkt przyłączenia sieci TNM do sieci TP) na przełącznicy DDF w obiekcie TP?" 2. wyjaśnienia, "czy zdaniem organu w świetle decyzji oraz art. 101 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. dopuszczalna jest możliwość równoległego współkorzystania przez kilku operatorów z numeracji przyznanej jednemu operatorowi?" Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 roku Prezes URTiP wyjaśnił, że określając pojęcie "styk sieci" użyte w części III pkt 1 ppkt 4 Załącznika Technicznego do decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., miał na myśli Punkt Styku Sieci. Powołując się na § 6 pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. wskazał, że definiuje on następujące elementy wchodzące w skład Punktu Styku Sieci: - ,,pomieszczenia niezbędne do zainstalowania urządzeń zakończenia łączy wraz z ich adaptacją i zapewnieniem niezbędnej energii do funkcjonowania tej infrastruktury, - niezbędne urządzenia dostarczone przez T. S.A. lub dostarczone przez T. M., - kanalizacja teletechniczna, - łącza telekomunikacyjne: strumienie cyfrowe, włókna, światłowodowe, itp. " Wszystkie te elementy zdaniem Prezesa URTiP wskazują na przestrzenne znaczenie pojęcia Punkt Styku Sieci. Pojęcie Punktu Styku Sieci (PSS) jest pojęciem szerokim i zostało wprowadzone po to, aby decyzja o połączeniu sieci była wykonalna. Pojęcie PSS łączącego Fizyczny Punkt Styku Sieci (FPSS) z Logicznym Punktem Styku Sieci (LPSS) wprowadzono po to, aby nie występował w tej decyzji problem przeniesienia FPSS do LPSS oraz by zadośćuczynić wnioskom stron o fizyczne rozdzielenie FPSS od LPSS złożonym w trakcie rozprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji o połączeniu sieci. LPSS mają znajdować się na obiektach T. S.A., FPSS mają znajdować się na obiektach M. M. Sp. z o.o. Decyzja o połączeniu sieci ograniczyła lokalizację FPSS i LPSS do central ACMS. Tym samym pozostałą część infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanej do połączenia sieci, w tym przełącznice cyfrowe DDF, włączyła w zakres pojęcia Punkt Styku Sieci. Tak określony PSS można scharakteryzować wartością impedancji po obu jego stronach. Część III pkt 1 ppkt 4 Załącznika Technicznego do decyzji o połączeniu sieci zawiera zapis "Impedancja falowa na styku sieci (przełącznica cyfrowa DDF) powinna mieć wartość 120 Q w układzie symetrycznym albo 75 Q w układzie niesymetrycznym. Wybór zależy od uzgodnień Stron". Decyzja o połączeniu sieci wyraźnie zatem stanowi, że kwestię wyboru typu styku elektrycznego i związanej z tym parametrem impedancji falowej pozostawiono uzgodnieniom stron. Uzgodnienia te powinny zostać dokonane w trybie roboczym w procesie uruchamiania poszczególnych punktów styku. Jednocześnie Prezes URTiP odmówił wyjaśnienia wątpliwości zawartych w drugim pytaniu wniosku stwierdzając, że zagadnienie to nie może podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 kpa, ponieważ nie dotyczy treści decyzji. W żadnej części decyzji o połączeniu sieci organ nie reguluje bowiem ani nie wypowiada się na temat numerów punktów sygnalizacyjnych (NSPC). Nie można więc dokonać wyjaśnienia w przedmiocie materii nie należącej do treści decyzji. T.S.A., pismem z dnia [...] czerwca 2005 roku, wniosła zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi naruszenie art. 113 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez wydanie postanowienia zmieniającego merytorycznie rozstrzygnięcie objęte decyzją oraz poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości sformułowanych w drugim pytaniu wniosku. Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismo to zostało potraktowane przez Prezesa URTiP jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes URTiP, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 roku podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w tym postanowieniu. T. S.A. wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 113 § 2 kpa i wnosząc w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 roku. W ocenie skarżącego Prezes URTiP, wydając postanowienie z [...] sierpnia 2005 r., utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie z [...] czerwca 2005 r., dopuścił się naruszenia art. 113 § 2 kpa poprzez zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Z decyzji tej wynika bowiem, że Fizyczne i Logiczne Punkty Styku Sieci to odrębne Punkty Styku Sieci. Wynika to choćby ze sformułowania pkt I w Części II Załącznika Technicznego do decyzji. Punkt ten zatytułowano: Punkty Styku Sieci (w liczbie mnogiej). Zawiera on odrębne postanowienia odnośnie Logicznych i Fizycznych Punktów Styku Sieci. Wyraźnie wskazane jest w Części II, pkt 1, pdpkt 3, że lokalizacje Fizycznych Punktów Styku Sieci będą na wskazanych przez T. M. centralach T. M., natomiast Logiczne Punkty Styku Sieci umiejscowione będą na centralach T. S.A. Rozróżnienie na Fizyczne i Logiczne Punkty Styku jest wprowadzone w decyzji, bowiem FPSS to fizyczne połączenie urządzeń obu stron, natomiast w LPSS następuje wyłącznie wymiana ruchu telekomunikacyjnego i sygnalizacji. W LPSS kończy się odpowiedzialność stron, ale wyłącznie za ruch i za sygnalizację. Decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. traktuje więc LPSS i FPSS odrębnie, a nie jako jedną całość. Skarżący stwierdził, że nie może się zgodzić ze stwierdzeniem organu, że "PSS nie jest jednym punktem..." i jest "...rozciągnięty terytorialnie po Polsce", gdyż jest ono niezgodne z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 76 Prawa telekomunikacyjnego z 21 lipca 2000 r. (które obowiązywało w dacie wydania decyzji): "...punktem połączenia sieci telekomunikacyjnych może być każdy, technicznie uzasadniony punkt tych sieci, umiejscowiony na obszarze działalności operatora.." Przepisy prawa jednoznacznie określają zatem, że punkt styku sieci to konkretny punkt, a nie bliżej nieokreślony obszar "rozciągnięty terytorialnie po Polsce", w którym następuje połączenie sieci. Według skarżącego interpretacja zapisów decyzji zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu Prezesa URTiP zmierza w rzeczywistości do ukrycia niedoskonałości wydanej przez ten organ decyzji i jako taka prowadzi do merytorycznej jej zmiany, a działanie takie jest sprzeczne z sensem instytucji wyjaśnienia treści decyzji określonej w art. 113 § 2 kpa. Odnośnie odmowy udzielenia przez organ odpowiedzi na drugie pytanie wniosku skarżący stwierdził, że nie zgadza się z podaną w uzasadnieniu postanowienia przyczyną odmowy udzielenia wyjaśnienia, ponieważ decyzja o połączeniu sieci powinna całościowo regulować zagadnienia związane ze współpracą stron. Odmowa wyjaśnienie przedstawionej w tym pytaniu kwestii jest sprzeczna z treścią art. 113 § 2 kpa i utrudnia T. S.A. wykonanie decyzji, która w tym zakresie pozostaje niejasna. Prezes URTiP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 § 2 kpa sprowadzający się do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zmienia merytorycznie rozstrzygnięcie objęte wyjaśnianą decyzją. Według bowiem definicji językowych (Słownik Współczesnego Języka Polskiego wydany przez Reader's Digest w 2001 roku pod red. Prof. Dr hab. Bogusława Dunaj a) "punkt" to m.in.: " (...) 2. fragment pola, na którym w danym momencie koncentruje się czyjaś uwaga, który z jakichś wzglądów jest charakterystyczny, ważny, wybrany spośród innych; miejsce; 3. budynek, lokal, miejsce, w którym świadczone są określonego rodzaju usługi, wykonywane specjalistyczne prace itp. (...) 9. pozbawiona wymiarów figura geometryczna, której pozycją w przestrzeni określa się za pomocą współrzędnych; (...) ". Jak widać więc z powyższych definicji językowych, skarżący błędnie nadaje sformułowaniu "PSS" i pojęciu "punkt" jedynie takie znaczenie, jakie przypisuje się mu się w geometrii (miejsce przecięcia się prostych). Podczas gdy językowe wyjaśnienia tego słowa przewidują wiele takich znaczeń, w których słowo "punkt" jest ujęte jako pewnego rodzaju przestrzeń. Definicje cytowane przez stronę skarżącą za ustawą z 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) nie wykluczają jednak przestrzennego znaczenia słowa "punkt" i tak jest w praktyce. PSS nie jest bowiem punktem przecięcia się prostych, lecz miejscem połączenia sieci, mniej lub bardziej rozległym przestrzennie, w zależności od sposobu połączenia sieci. Wydana przez Prezesa URTiP decyzja definiuje PSS, FPSS i LPSS jako "miejsce" połączenia sieci. Również T. S.A. stosuje pojęcie FPSS i LPSS jako "miejsca" w swojej Ramowej Ofercie Łączenia Sieci oraz umowach zawieranych na jej podstawie, a także stosowała pojęcie "miejsca" w umowach zawartych przed wprowadzeniem Ramowej Oferty Łączenia Sieci. Oznacza to, że pojęcie Punktu Styku Sieci także dla strony skarżącej ma charakter przestrzenny. Prezes URTiP uznał, że zachodziła konieczność wyjaśnienia zapisu części III pkt 1 ppkt 4 Załącznika Technicznego do decyzji o połączeniu sieci i dlatego objaśnił, jak rozumiał jej sens. Natomiast wątpliwość strony skarżącej wyrażone w drugim pytaniu wniosku nie dotyczyły treści decyzji (zarówno jej sentencji, uzasadnienia, jak i załączników stanowiących jej integralną całość) i z tego powodu nie mogły podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 kpa. Stawiając to pytanie T. S.A. w istocie zwróciła się o wykładnię prawa, a instytucja uregulowana w art. 113 § 2 kpa nie może być wykorzystywana w takim celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez T. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Art. 113 § 2 kpa stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości ci do treści decyzji. Organ w tym trybie wyjaśnia więc tylko jak rozumiał własną decyzję. W ocenie Sądu zarzut strony skarżącej, że Prezes URTiP, wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia art. 113 § 2 kpa poprzez zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie znajduje uzasadnienia. Wydana przez Prezesa URTiP decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. definiuje bowiem zarówno pojęcie Punktu Styku Sieci, jak i pojęcia Faktycznego Punktu Styku Sieci i Logicznego Punktu Styku Sieci, jako "miejsce" połączenia sieci. W § 6 pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. zdefiniowane zostały elementy wchodzące w skład Punktu Styku Sieci, które wskazują wyraźnie na przestrzenne znaczenie pojęcia Punkt Styku Sieci. Wyjaśnienie zapisu części III pkt 1 ppkt 4 Załącznika Technicznego do decyzji o połączeniu sieci z dnia [...] czerwca 2003 r. przedstawione przez Prezesa URTiP znajduje oparcie zarówno w treści decyzji, jak i w przepisach ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, która obowiązywała w dacie wydania tej decyzji. Art. 76 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. stanowił, że "punktem połączenia sieci telekomunikacyjnych może być każdy, technicznie uzasadniony punkt tych sieci". Punkt Styku Sieci jest więc miejscem połączenia sieci, które może być mniej lub bardziej rozległe przestrzennie, w zależności od sposobu połączenia sieci. Jak wyjaśnił Prezes URTiP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pojęcie Punktu Styku Sieci (PSS) jest pojęciem szerokim i zostało wprowadzone po to, aby decyzja o połączeniu sieci była wykonalna. Pojęcie PSS łączącego Fizyczny Punkt Styku Sieci (FPSS) z Logicznym Punktem Styku Sieci (LPSS) wprowadzono po to, aby nie występował w tej decyzji problem przeniesienia FPSS do LPSS. LPSS mają znajdować się na obiektach T. S.A., FPSS mają znajdować się na obiektach M. M. Sp. z o.o. Decyzja o połączeniu sieci ograniczyła lokalizację FPSS i LPSS do central ACMS. Tym samym pozostałą część infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanej do połączenia sieci, w tym przełącznice cyfrowe DDF, włączyła w zakres pojęcia Punkt Styku Sieci. Kwestię wyboru typy styku elektrycznego i związanej z tym parametrem impedancji falowej pozostawiła uzgodnieniom stron, które powinny zostać dokonane w trybie roboczym w procesie uruchamiania poszczególnych punktów styku. Prezes URTiP odmówił natomiast udzielenia odpowiedzi na wątpliwości strony skarżącej zawarte w drugim pytaniu wniosku uzasadniając to tym, że nie dotyczyły one treści decyzji (zarówno jej sentencji, uzasadnienia, jak i załączników stanowiących jej integralną całość) i z tego powodu nie mogły podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 kpa. Stanowisko zaprezentowane przez Prezesa URTiP odnośnie drugiego pytania wniosku znajduje w pełni potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym wykładni art. 113 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (takie stanowisko wyraził NSA między innymi w powołanym przez organ wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01). Zawarte we wniosku T. S.A. pytanie "czy zdaniem organu w świetle decyzji oraz art. 101 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. dopuszczalna jest możliwość równoległego współkorzystania przez kilku operatorów z numeracji przyznanej jednemu operatorowi?" wykraczało niewątpliwie poza treść decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., o połączeniu sieci, gdyż dotyczyło kwestii nie uregulowanej w treści tej decyzji. Organ nie mógł więc udzielić odpowiedzi na to pytanie w trybie art. 113 § 2 kpa. Udzielając odpowiedzi na to pytanie organ dokonałby bowiem faktycznie wykładni art. 101 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne oraz wypowiedział się w kwestiach, które wykraczają poza treść tej decyzji. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przepisu art. 113 § 2 kpa. Sąd nie dopatrzył się w sprawie okoliczności, które potwierdzałyby te zarzuty. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.