II GSK 136/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Jan Grabowski Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 766/05 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. M. złożoną na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 16 czerwca 2005 r. - utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 26 kwietnia 2005 r. - orzekającą z powołaniem, jako podstawy prawnej § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191), powoływanego dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., oraz art. 104 i 107 § 3 k.p.a. - o odmowie przyznania L. M. renty strukturalnej. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił pogląd rozstrzygających w sprawie organów, które przyjęły brak spełnienia przez wnioskującą o przyznanie renty strukturalnej L. M. jednego z warunków przewidzianych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. - tzn. - jak to ujęto w zaskarżonym wyroku - co do prowadzenia na własny rachunek nieprzerwanie przez 10 lat "bezpośrednio" przed złożeniem wniosku działalności rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął przy tym dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia o przekazaniu przez skarżącą - aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 1999 r. gospodarstwa rolnego małoletnim synom oraz o złożeniu przez nią oświadczenia dotyczącego zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i braku posiadania innego gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji uwzględnił też stanowisko organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że opisane wyżej postępowanie L. M. było podyktowane chęcią zapewnienia jej mężowi nabycia wcześniejszej emerytury rolniczej. Nadto zaskarżony wyrok wskazywał na inne ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym (podleganie przez skarżącą w okresie od dnia 1 października 2000 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - jako domownik, a nie rolnik, brak złożenia w 2004 r. wniosku o wpisanie do ewidencji producentów rolnych oraz wniosku o dopłaty bezpośrednie, fakt uzyskania statusu producenta rolnego dopiero w 2005 r. i podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 lutego tego roku). W ocenie Sądu I instancji to, iż w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o przyznanie renty strukturalnej (9 marzec 2005 r.) zapis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie zawierał zwrotu "bezpośrednio" nie zmienia odczytania powołanego przepisu ("prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną"), że chodziło tu o prowadzenie działalności rolniczej w okresie 10 lat właśnie bezpośrednio przed złożeniem wniosku, a nie w późniejszym okresie, a tylko w wymiarze 10 lat. Dodanie przy nowelizacji omawianego rozporządzenia, do jego § 4 pkt 2 słowa "bezpośrednio" było tylko "naturalną konsekwencją jego regulacji", wynikającą z potrzeby doprecyzowania, aby w praktyce nie powstały jakiekolwiek wątpliwości. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej L. M. zarzuciła zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem uzyskania renty strukturalnej było prowadzenie działalności rolniczej w okresie 10 lat "bezpośrednio" przed złożeniem wniosku, podczas gdy słowo "bezpośrednio" zostało dodane w tymże przepisie dopiero jego zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. (Dz.U. Nr 211, poz. 1759) - powoływanego dalej, jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r., już po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Według skargi kasacyjnej L. M., jako współwłaścicielka gospodarstwa rolnego wraz z mężem prowadziła gospodarstwo rolne przez okres "znacznie dłuższy niż 10 lat.". W związku z tym istotnym zagadnieniem prawnym jest udzielenie odpowiedzi, czy w dacie obowiązywania pierwotnej treści § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. także "wymagany był co najmniej 10-letni okres nieprzerwanej działalności rolniczej w dacie złożenia wniosku o uzyskanie renty strukturalnej". Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez uznanie, "że skarżąca nabyła prawo do uzyskania renty strukturalnej lub jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że błędy w procesie przekazywania gospodarstwa przez L. M., czy ubezpieczenia, nie wynikały z umyślnej i złej woli skarżącej. W postępowaniu administracyjnym nie w pełni wykorzystano za to art. 7, 8, 9 k.p.a. Zaakcentowano też kwestię uzyskania prawa do renty strukturalnej przez rolnika, który przez 10 lat prowadził jako współwłaściciel gospodarstwo rolne - choć nie bezpośrednio przez złożeniem wniosku. W ocenie autora skargi kasacyjnej L. M. wypełniła literalnie odczytaną treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w dacie złożenia wniosku. Brak zaś spójności "z innymi przepisami w.cyt. rozporządzenia - nie może skutkować niekorzystnymi decyzjami dla starzącej". Skutki niedopracowanych przepisów prawa nie mogą obciążać rolnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowane przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy stanowisko, odpowiedź na skargę zaakcentowała użycie słowa "poprzedzających" w treści § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. i potrzebę odczytywania tego przepisu, jako od początku wprowadzającego wymóg prowadzenia działalności rolniczej w okresie 10 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną. Wskazano przy tym dodatkowo, że za przyjętą tezą przemawia też analiza treści innych przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, a w szczególności § 18 ust. 5 pkt 2 i § 19 ust. 3. W efekcie dodanie do § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (w wyniku zmiany wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r.) wyrazu "bezpośrednio", może być brane pod uwagę jedynie jako doprecyzowanie wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjnym zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Wynik rozpoznania sprawy uzależniony był zatem wyłącznie od oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna powołała się tylko na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i w jej ramach zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. przez błędną jego wykładnię. Przez błędną wykładnię rozumie się nadanie niewłaściwego znaczenia treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04 LEX 165771). Istotę sporu w niniejszej sprawie i zagadnienie kluczowe decydujące o rezultacie rozpoznania przedstawionej skargi kasacyjnej stanowiła kwestia trafności przyjęcia w zaskarżonym wyroku takiego rozumienia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., wedle którego wymagany w tym przepisie okres prowadzenia gospodarstwa rolnego - jako jeden z warunków przyznania renty strukturalnej - przypadać musiał na czas bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku o wymienione wyżej świadczenie, mimo iż w pierwotnej wersji analizowanego przepisu - aktualnej w terminie zakończenia konkretnego postępowania administracyjnego słowa "bezpośrednio" nie było. Nie jest sporne w sprawie, że słowo "bezpośrednio" zostało dodane do brzmienia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. - dopiero § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Fakt ten brał pod uwagę Sąd I instancji, tyle tylko że w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej nie potraktował go, jako limitujący wynik dokonywanej interpretacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie może być skutecznie podważone omawianym już argumentem zawartym w skardze kasacyjnej. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż dodanie wprost słowa "bezpośrednio" do treści § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie wpłynęło w rzeczywistości na zmianę sensu tego przepisu, a jedynie stanowiło wyraz dążenia do doprecyzowania jego zapisów w celu uniknięcia powstawania w praktyce jakichkolwiek wątpliwości. Opowiadając się za poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku zważyć należy, iż określony w wykładanym przepisie niezbędny okres prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym zrelatywizowany został jednoznacznie do terminu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Wskazuje to na potrzebę pozostawania wymaganego okresu prowadzenia działalności rolniczej w łączności z czasem ujawnienia woli ubiegania się o wskazane świadczenie. Przemawia za tym też wzięcie pod uwagę celów wprowadzenia tego rodzaju świadczenia, jakim jest renta strukturalna. Uwzględnienia wymaga, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. wydane zostało w wykonaniu delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. Zarówno uzasadnienie projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., jak i przewidziany w tej ustawie plan rozwoju obszarów wiejskich (por. szczególnie art. 2, 3), opublikowany obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. (M.P. Nr 56, poz. 958) - do którego realizacji zmierzać ma wydane na podstawie wskazanej delegacji ustawowej rozporządzenie, akcentując, że celem systemu rent strukturalnych jest wprowadzenie zmian strukturalnych w funkcjonowaniu rolnictwa (podniesienie rentowności i produktywności poprzez wymianę pokoleniową i obniżenie średniej wieku osób prowadzących działalność rolniczą, a także przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdy działalność rolnicza nie może być prowadzona w zadawalająco ekonomicznie warunkach). Właśnie z tego względu renty strukturalne mają zachęcać do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej (por. pkt 9.3.2. i 9.3.3. powołanego planu rozwoju obszarów wiejskich). Skoro przyznanie renty strukturalnej na dać efekt w stosunku do wcześniej prowadzonej działalności, to brać należy pod uwagę perspektywę czasową pozostającą w ścisłym związku z datą wystąpienia o świadczenie. Uwzględnienie ponadto, że według § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. chodzi o prowadzenie "nieprzerwanie" działalności rolniczej oraz "co najmniej 10 lat" (a więc wystarczy 10 lat) wskazuje, że przesądzające znaczenie ma ostatnie 10 lat, czyli bezpośrednio poprzedzające wniosek o rentę strukturalną. Podkreślenie, że jako warunek przyznania renty strukturalnej może być rozpatrywane ostatnie 10 lat przed złożeniem wniosku o to świadczenie, wynika też (expressis verbis) z innych uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. W szczególności w myśl jego § 18 ust. 5 pkt 2 do wniosku o przyznanie renty strukturalnej należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej, w tym potwierdzające okres prowadzenia działalności rolniczej "w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku". Również w wskazywanym już planie rozwoju obszarów wiejskich (pkt 9.3.5.) jako beneficjentów rent strukturalnych określono tych producentów rolnych, którzy - obok spełnienia innych warunków - prowadzili działalność rolniczą na własny rachunek w gospodarstwie rolnym przez co najmniej "ostatnie 10 lat przed złożeniem wniosku". W świetle przedstawionych wywodów odmienne twierdzenie skargi kasacyjnej jest całkowicie nieuprawnione. Za nieporozumienie uznać wypada, biorąc pod uwagę powołaną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wskazywanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na brak wykorzystania w postępowaniu administracyjnym art. 7, 8, 9 k.p.a. (czyli norm o charakterze procesowym) w procesie przekazywania gospodarstwa rolnego, ubezpieczeń oraz własności gospodarstwa...". Strona skarżąca przeocza przy tym, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania renty strukturalnej wszczyna dopiero złożenie pisemnego wniosku. Dla jego zaś uwzględnienia niezbędne jest spełnienie istniejących już w tym czasie warunków. Na marginesie dodać należy, że również sformułowanie wniosku skargi kasacyjnej - ze względów formalnych potraktować należy, jako co najmniej nieprecyzyjne. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.