IV SA/Wa 977/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2006r. sprawy ze skargi Z. K. i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wymianie gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Z. K. i Z. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., utrzymującej w mocy decyzją Prezydium Powiatowej Rady w Z. Nr [...] z dnia [...] września 1965 r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów we wsi K. gm. R. w części dotyczącej gruntów poddanych wymianie, oznaczonych działką nr [...] powierzchni 11.731 ha. I. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zreferował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. 1. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady w Z. Nr [...] z dnia [...] września 1965 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., zatwierdzono projekt wymiany gruntów we wsi K. gm. R. 2. W ramach tej wymiany spadkobiercy B. K. otrzymali - w zamian za posiadaną przez nich zabagnioną działkę nr [...] o powierzchni 11.731 ha i wartości 248.000 jednostek szacunkowych - zmeliorowane i zagospodarowane działki [...] i [...] o powierzchni 3.609 ha i wartości 127.710 jednostek szacunkowych. 3. Po ponad 40 łatach od dokonania wymiany spadkobiercy A. K. - Z. Z. i Z. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji prezydiów wojewódzkiej i powiatowej Rady Narodowej, podnosząc, iż A. K. nie był, jako zaledwie jeden ze współwłaścicieli działki nr [...], uprawniony do samodzielnego nią dysponowania w toku wymiany. 4. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uwzględnienia żądania skarżących. 5. W związku z powyższym na podstawie art.l27§3 k.p.a. wnioskodawcy wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując podnoszone dotąd argumenty. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Minister Rolnictwa utrzymał wydaną decyzję w mocy, prezentując następujące stanowisko. Przedmiotem wymiany była działka nr [...] o powierzchni 11.731 ha i wartości 248.00 jednostek szacunkowych, znajdująca się przed wymianą w posiadaniu samoistnym A. K. i jego matki W. K. oraz działki nr [...] i [...] o powierzchni 3.609 ha i wartości 127.710 jednostek szacunkowych. Ekwiwalent za działkę nr [...] został zmniejszony, albowiem, po pierwsze, na mocy ugody z dnia 30 marca 1962 r., zawartej z przedstawicielem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa P.P.R.N. w Z. (zatwierdzonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 1962r.) A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa 5,83 ha użytków zielonych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pozostałych gruntów wydzielonych mu w wyniku wymiany, po drugie, grunty, które w wyniku wymiany otrzymał A. K. były zmeliorowane, a więc wyżej oszacowane. 3. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców działka nr [...] nie była porośnięta lasem brzozowym a była użytkiem rolnym, co wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. 4. W trakcie postępowania wymiennego stan prawny gospodarstwa obejmującego działkę nr [...] nie był uregulowany, niemniej w dacie tej było ono przedmiotem samoistnego posiadania A. i W. K., co wynika z faktu wydania w dniu [...] grudnia 1973 r. na rzecz tych osób aktu własności ziemi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz.250 z późn.zm.),co do zasady wydawanego tylko po spełnieniu warunku nieprzerwanego posiadania nieruchomości od co najmniej 5 lat. 5. Zgodzić się należy z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/05, z którego wynika, iż A. K., czyli osoba wyłącznie władająca działką nr [...] w toku postępowania wymiennego, posiadała, na podstawie art.2 ust.l dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.Uz 1962 r. Nr 46, poz.226), zwanego dalej "dekretem" status uczestnika postępowania wymiennego oraz prawo do jednoosobowego dysponowania gruntem jak właściciel. II. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Z. K. oraz Z. Z. Skarga podnosi następujące zarzuty. 1. Organ nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (naruszenie art.7 i 77§1 k.p.a.). 2. Nie A. K., ale wyłącznie W. K.(matce A. i skarżących), przysługiwało, jako najstarszemu członkowi rodziny i żonie zmarłego B. K. (na którego figurowało gospodarstwo), a ponadto jako osobie opłacającej wszelkie podatki i świadczenia publiczne, jak też realizującej obowiązkowe dostawy, prawo do dysponowania gruntem w postępowaniu wymiennym. 3. Wymiany dokonano z rażącą nieekwiwalentnością. III. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. I. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a.")- Przywołane regulacje realizują w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. II. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2006 r., naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., w sposób mogący mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkie zarzuty skargi są jednakże trafne. III. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów wskazanych powyżej polegało na tym, iż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak też nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. 1. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających wymianę gruntów było to czy decyzji tych nie obciąża któraś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.l56§l pkt 1-7 k.p.a. Z uwagi na treść zarzutu wnioskodawców szczególną uwagę należało poświęcić ustaleniu, czy decyzji tych nie wydano z rażącym naruszeniem prawa (art.!56§l pkt 2 k.p.a.), polegającym, po pierwsze, na objęciu postępowaniem wymiennym działki nr [...], w sytuacji w której w uczestniczył w nim tylko jeden ze spadkobierców samoistnego posiadacza tej działki B. K.(Je8° sYn A.), a po drugie, na nieekwiwalentności wymiany. Trafnie przyjął organ, będąc związanym w tym zakresie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2005 r., uchylającym poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w sprawie, iż zapewnienie udziału w postępowaniu wymiennym wyłącznie A. K. nie było rażącym naruszeniem prawa, albowiem na zasadzie art.2 ust.l dekretu mógł on, jako samoistny posiadacz gruntu dysponować nim samodzielnie. W daleko niewyczerpującej formie dokonał natomiast organ oceny tego, czy wymiana gruntów pomiędzy A. K. a Skarbem Państwa dokonana została z poszanowaniem zasady ekwiwalentności wyrażonej w art.2 dekretu. Organ stwierdza ogólnie, iż różnicę pomiędzy wartością nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...] (248.000 jednostek szacunkowych) a wartością przekazanych w zamian A. K. działek [...] i [...] (127.710 jednostek szacunkowych) uzasadniało to, iż działki [...] i [...] były zmeliorowane (a zatem więcej warte, aniżeli wartość nominalna), a ponadto nieekwiwalentność tę wyrównywało przyrzeczenie Skarbu Państwa złożone w ugodzie z dnia 30 marca 1962 r. Twierdzenia te są jednakże gołosłowne, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi, zobowiązany w ocenie Sądu do matematycznego dowiedzenia, iż zróżnicowany pod względem formy ekwiwalent, jaki A. K. otrzymał za działkę nr [...] (I. nominalna wartość działek nr [...] i [...]; II. rzeczywiste niedoszacowanie tej wartości w związku z ze zmeliorowaniem działek nr [...] i [...], III. wreszcie przyrzeczenie zmeliorowania innych gruntów, które A. K. otrzyma w wyniku wymiany) odpowiadał łącznie wartości działki nr [...] (był zatem odpowiednikiem co najmniej 248.000 jednostek szacunkowych),zaniechał całkowicie sporządzenia szczegółowych szacunków w tym zakresie, opierając się wyłącznie na niepopartym wyliczeniami ogólnikowym twierdzeniu, iż ekwiwalentność wystąpiła. 7. W ocenie Sądu bez precyzyjnego wykazania (ewentualnie z udziałem rzeczoznawcy), wartości ekwiwalentu Skarbu Państwa (odniesionej do jednostek szacunkowych, którymi określono wartość działki nr [...]) sformułowanie oceny odnośnie tego, czy analizowana wymiana gruntów była ekwiwalentna, czy też nie, nie jest możliwe. 8. W ramach powyższego jasnego ustalenia wymagają skutki prawne, wynikające dla stron z ugody z dnia 30 marca 1962 r., mocą której A. K. orzekł się na rzecz Państwa 5,83 ha posiadanych użytków zielonych na terenie wsi K. w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie na koszt Państwa takich użytków na obszarze szacunkowo równowartym, wydzielonym temu obywatelowi w wyniku wymiany gruntów na obszarze B." i wpływ tej ugody na właściwe postępowanie wymienne. 9. Należy zatem ostatecznie wykazać, jakiej konkretnie nieruchomości zrzekł się na drodze ugody A. K. (jeżeli zrzekł się części działki nr [...], to czy przedmiotem wymiany właściwej był cały areał tej działki nr [...], czy też areał pomniejszony o 5,83 ha) i czy w wyniku wymiany właściwej otrzymał on użytki szacunkowo równowarte działce będącej przedmiotem ugody (jaką zatem wartość szacunkową posiadał grunt A. K., będący przedmiotem ugody). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.l45§l pkt 1 lit.c art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.