II OSK 1031/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1123/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu gospodarczego oddala skargę kasacyjną II OSK 1031/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2006r. sygn. akt. II SA/Ke 1123/05 oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] o odmowie uchylenia J. S. ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Z. z [...] października 1984r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że J. S. pismem z dnia 24 maja 2005r., powołując się na przepis art. 154 k.p.a. wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Naczelnika. Gminy w Z. z [...] października 1984r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na jej działce w [...], bezpośrednio przy granicy z działką położoną w [...] oraz wydanej uprzednio w sprawie decyzji z [...] stycznia 1984r. W uzasadnieniu wniosku podano, że zniknęły przesłanki z powodu których wydana była decyzja z [...] stycznia 1984r. nakazująca rozbiórkę obiektu. Decyzja ta ma bowiem związek z decyzją Naczelnika Gminy w Z. z [...] kwietnia 1983r. którą wstrzymano wykonanie decyzji ostatecznej w sprawie obowiązku założenia przez S. K. rynien i rur spustowych na jego budynku inwentarskim od strony posesji J. S., do czasu rozbiórki wybudowanego przez nią budynku gospodarczego. Skoro S. K. wykonał rynny na budynku inwentarskim już w połowie lat osiemdziesiątych, to ustała przyczyna stanowiąca podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] października 1984r., natomiast w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z [...] stycznia 1984r. nakazująca skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego, z uwagi na fakt, że została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją organu odwoławczego nr [...]. Strony o powyższym zostały przez organ I instancji poinformowane. W związku z tym organy uznały, że rozpatrzenie wniosku strony w części dotyczącej nieistniejącej decyzji jest bezprzedmiotowe. Co do wniosku skarżącej o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1984r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia jedynie wówczas, gdy występują jednocześnie wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a mianowicie zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej wszystkich stron, które z tej decyzji nabyły prawa, brak zakazu uchylenia decyzji ostatecznej wynikających z przepisów szczególnych (w tym przypadku z przepisów prawa budowlanego) oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W rozpoznawanej sprawie, przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem S. K. w piśmie z dnia 28 czerwca 2005r. domagał się wyegzekwowania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego nałożonego decyzja z dnia [...] października 1984r., w związku z tym, jak podnosi organ odwoławczy, brak jest zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji. W sprawie nie została spełniona również druga z przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku wynika z przepisu prawa budowlanego i nie może być zmieniony lub uchylony w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. Zatem brak jest możliwości prawnych do uwzględnienia wniosku strony o uchylenie decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S. zarzucając, że została ona wydana bez żadnych podstaw prawnych. W uzasadnieniu skargi opisała ona działania organów administracji i podniosła, że Naczelnik Gminy w Z. wydał wadliwą decyzję z [...] kwietnia 1983r. na budowę obory i stodoły dla jej sąsiada S. K., konsekwencją czego była wydana decyzja nakazującą rozbiórkę jej budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 p.p.s.a. Wprawdzie wniosek skarżącej o uchylenie ostatecznej decyzji z [...] października 1984r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego został oparty o przepis art. 154 k.p.a., natomiast organy orzekające zakwalifikowały go jako żądanie uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to fakt ten, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, nie ma istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją na mocy której strona / lub strony/ nabywa prawa, przy czym przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde "przysporzenie w sferze prawnej". W przypadku decyzji na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym przysporzeniem jest skonkretyzowanie, co do treści i rozmiaru, spoczywającego na stronie obowiązku. W taki właśnie sposób przepisy procedury administracyjnej zawarte w k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego ostateczną decyzją obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że przemawia za tym interes społeczny. Żeby zatem przyjąć, iż decyzja ostateczna nakładającą na stronę obowiązek jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo nie trzeba wykazywać, która strona i jakie prawo nabyła. Dla zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo w trybie art. 155 k.p.a., niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie istnienie decyzji ostatecznej, stwierdzenie, że za jej uchyleniem lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Bezsporne było zdaniem sądu I instancji, że brak zgody jednej ze stron postępowania - S. K. i to już było wystarczającą podstawą odmowy uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Gdyby jednak na uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę wyraziły nawet zgodę wszystkie strony, to i tak wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie byłoby prawnie możliwe, albowiem przepisy art.37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane stanowiące podstawę prawną decyzji z [...] października 1984r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku strony o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 37 uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974r., co zdaniem Sądu pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji skargę oddalił. J. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, powołując się na przepis art. 173 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 154 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w Z. znak: [...] z dnia [...] października 1984r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącej. Powołując się na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że uczestnik postępowania S. K. wykonał rynnę na swoim budynku jeszcze w połowie lat osiemdziesiątych. W ten sposób usunięta została przyczyna stanowiąca podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącej bezpośrednio przy granicy z działką należącą do S. K.. Przez ponad 20 lat organy administracji nie domagały się jej wykonania. Za uchyleniem decyzji nakazującej rozbiórkę przemawia także słuszny interes strony. Na wybudowanie budynku gospodarczego - garażu wydane zostały znaczne środki finansowe. Obecnie wartość budynku wynosi ok. 15.000 zł. Rozbiórka pozbawi skarżącą poważnego składnika majątku. Ponadto budynek gospodarczy - garaż nie stanowi żadnego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia, nie jest usytuowany w sposób niezgodny z przepisami prawa i pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca zaskarżyła decyzję Naczelnika Gminy w Z. w oparciu o art. 154 par. 1 k.p.a. a nie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do ograniczenia sprawowanej przez siebie kontroli do zbadania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 154 §1 k.p.a. Przepis ten pozwala na zmianę lub uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie, że decyzja której dotyczy wniosek strony nie spowodowała skutku w postaci nabycia prawa przez którąkolwiek ze stron postępowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne niejednokrotnie już zajmowało się wykładnią przywołanego przepisu, odnosząc się do tego, czy decyzja nakazująca rozbiórkę należy do decyzji, na mocy których strona nabywa prawo. Orzecznictwo to wyjaśniło, że decyzja rozbiórkowa taki właśnie skutek wywiera (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00 LEX nr 80587). W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego położonego przy granicy nieruchomości sąsiedniej spowodowała nabycie przez właściciela tej nieruchomości prawa do sąsiadowania z nieruchomością niezabudowaną obiektem podlegającym rozbiórce. Z tego już powodu zastosowanie do żądania skarżącej przepisu art. 154 § 1 k.p.a. było niemożliwe, a zatem zarzut jego naruszenia jest bezzasadny. Słusznie natomiast rozważały zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny możliwość zastosowania do wniosku skarżącej przepisu art. 155 k.p.a., który pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Organy administracji nie są bowiem w postępowaniu administracyjnym związane powołaną przez stronę podstawą prawną, natomiast zakres związania organu wyznacza powołana we wniosku podstawa faktyczna żądania (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1987r. IV SA 757/87 publ. ONSA 1988 nr 1 poz. 20). Skoro zatem okoliczności związane z interesem społecznym i słusznym interesem strony mogą stanowić przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., a strona skarżąca na takie właśnie okoliczności powoływała się w swym wniosku to uznać należało za uzasadnione zbadanie tego wniosku także w oparciu o treść omawianego przepisu. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. uniemożliwia natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę, czy przepis ten został zastosowany właściwie. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.