II SA/Gl 655/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje radcy prawnej L. M. od Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...]zł ([...]złote [...]/100 ), w tym [...]zł ([...]złote [...]/100 ) z tytułu podatku od towarów i usług. We wniosku z dnia [...]r. L. i Z. małżonkowie O. domagali się ustalenia na ich rzecz warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie pomieszczeń do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr A przy ul. [...]nr [...]w P. z adaptacją całości na cele mieszkalne. Do wniosku dołączyli m.in. mapę dla celów projektowych z dnia [...]r. z zaznaczeniem usytuowania budynku który ma być rozbudowany oraz projektowanej dobudówki. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania przez Wójta Gminy P. wnioskowi sprzeciwili się właściciele sąsiednich działek H. P. i M. P.. H. P. zarzucił, że budynek gospodarczy który ma być rozbudowany usytuowany jest 50 cm od stuletniego dębu rosnącego na jego działce i projektowana inwestycja powinna to uwzględniać. M. P. również domagał się uwzględnienia sąsiedztwa w/w dębu oraz faktu, że budynek który ma zmienić przeznaczenie usytuowany jest w granicy jego działki. Zarzucił także, iż dołączona do wniosku mapa dla celów projektowych nie uwzględnia podziału sąsiedniej działki nr B, której był współwłaścicielem. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną innymi na podstawie art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. A ark [...], obręb P. położonej w P. przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję mieszkalną. W warunkach tych m.in. przyjął, że nie ulegnie zmianie linia zabudowy w granicy działki gdyż do rozbudowy dojdzie w głąb działki inwestorów oraz iż nie ulegnie zmianie wysokość budynku. Ustalił również, że inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dla objętej wnioskiem działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co uzasadnia orzekanie w przedmiocie warunków zabudowy. W trakcie postępowania przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 ustawy. Analiza ta pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Objęta wnioskiem działka ma bowiem dostęp do drogi publicznej, nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla objętego postępowaniem zamierzenia budowlanego, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W tym względzie powołał się Wójt Gminy P. na wyniki analizy sąsiedniej zabudowy zawarte w załączniku nr [...] do decyzji. W odpowiedzi na zastrzeżenia zgłoszone przez H. P. i M. P. stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków spełniał wymogi o jakich mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan zainwestowania działki wnioskodawców odpowiada stanowi faktycznemu, co stwierdzono na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie. Zmiany "terenowo prawne" nie dotyczą działki małżonków O.. Inwestycja ma dotyczyć rozbudowy budynku w kierunku wschodnim. Nie przewiduje się żadnych prac ziemnych w granicy tj. w okolicy rosnącego w pobliżu dębu, który nie jest też objęty szczególną ochroną. W odwołaniu od tej decyzji H. P. podtrzymał swoje wcześniejsze zastrzeżenia co do zagrożenia inwestycją dębu na działce sąsiedniej. Zarzucił, iż w decyzji nie ustalono wysokości kalenicy oraz, że dołączona do wniosku mapa nie uwzględnia podziału działki sąsiedniej i wydzielenia działek nr C i D. Również M. P. w swoim odwołaniu podtrzymał zgłoszone wcześniej zastrzeżenia domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił, że zakres przedmiotowy decyzji został ustalony niezgodnie z wnioskiem inwestorów oraz iż projektowana inwestycja narusza jego uprawnienia do zabudowy działki sąsiedniej nr D, na której zamierza wybudować dom mieszkalny. Jego zdaniem faktycznie inwestorzy nie dążą do powstania budynku mieszkalnego dla ich córki a chcą wykorzystać rozbudowany budynek na potrzeby [...], którzy dotychczas już z niego korzystali. Zarzucił także, iż nie doszło do zmiany sytuacji od wydania przez Wójta Gminy P. decyzji z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono małżonkom O. ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy tego samego budynku gospodarczego. Podniósł również, że zostały naruszone jego prawa jako strony gdyż uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w sprawie co do zebranego materiału dowodowego. Nie przeprowadzono również wymaganej rozprawy administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia [...]r. stanowiącym uzupełnienie odwołania, które wpłynęło do SKO już po wydaniu decyzji odwoławczej, M. P. zarzucił, że nie powinno dojść do rozbudowy budynku gospodarczego małżonków O., który był wybudowany w granicy działek jako budynek tymczasowy. Tylko przy założeniu jego tymczasowości wyrazili oni zgodę na jego budowę w granicy. Zarzucił również, iż budynek ten jest już wykorzystywany jako budynek mieszkalny oraz, iż zawiera on dobudówki wzniesione samowolnie czego nie uwidoczniono na mapie dołączonej do wniosku inwestorów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołań tych nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną. Podkreśliło, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zaś przeprowadzona analiza zabudowy działek sąsiednich pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem małżonków O.. Warunki te nie pozostają też w sprzeczności ze sposobem zabudowy tych działek. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji spełnia wymagania o jakich mowa w art. 59 ustawy, została ona wydana w oparciu o mapę dla celów projektowych i jej przedmiot mieści się w granicach wniosku inwestorów. Wcześniejsza odmowna decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nie miała w sprawie istotnego znaczenia gdyż dotyczyła inwestycji, która miała być realizowana w granicy działek, a więc została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym. Stwierdziło też SKO, że to na byłych właścicielach działki nr B spoczywa obowiązek uwidocznienia jej sądowego podziału w dokumentach geodezyjnych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. M. P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P.. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze powtórzono w ogólnym zarysie zarzuty sprecyzowane wcześniej w postępowaniu odwoławczym. Podniósł też skarżący, że SKO nie odniosło się do wszystkich tych zarzutów. Zaakcentował, że skoro mapa dołączona do wniosku nie obejmuje podziału działki sąsiedniej nr B to nie wiadomo w oparciu o analizę jakiego terenu dokonano ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziło, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji. Skargę do sądu administracyjnego wniósł również H. P. ale została ona odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 655/05. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący M. P. podniósł, że małżonkowie O. objęty postępowaniem budynek gospodarczy zaadaptowali już wcześniej na budynek mieszkalny a prowadzone postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ma na celu legalizację popełnionej samowoli. Zarzut ten został powtórzony i rozbudowany w piśmie procesowym pełnomocnika z urzędu skarżącego stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...]r., w którym powołano się dodatkowo na postępowanie prowadzone w tej sprawie przed organem nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek w większości zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zasadny jest jednak zdaniem Sądu, aczkolwiek nie wyartykułowany wprost zarzut wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 listopada 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zarzut ten wynika z twierdzeń skarżącego oparcia decyzji na niedostatecznych ustaleniach faktycznych co do rzeczywistego sposobu zagospodarowania i zabudowania działki małżonków O. oraz faktycznego wykorzystywania objętego postępowaniem budynku gospodarczego. W świetle treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno poprzedzać dokonanie tych zmian. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest jedynie w sytuacji o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 2 tej ustawy. Warunki zabudowy wydane są bowiem dla zamierzenia które ma być dopiero realizowane w przyszłości. Oznacza to, iż nie można ich wydać dla budowy lub innych robót budowlanych już zrealizowanych. Konstatacja taka wynika też zdaniem Sądu z treści art. 61 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ( zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Skoro zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunki zabudowy należy ustalić w oparciu o analizę zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, to nie ulega wątpliwości, że podstawę tej analizy powinny stanowić przede wszystkim wyniki oględzin terenu analizowanego, w tym działki objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym ( wynika to także z § 2 i § 3 w/w rozporządzenia ). Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art.7 kpa oraz wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w rozumieniu art. 77 § 1 kpa wymaga w takiej sytuacji należytego przeprowadzenia tych oględzin pod kątem istniejącej zabudowy, przy uwzględnieniu cech o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość, że wymóg ten nie został dochowany o czym może świadczyć treść protokołów i fotografii z oględzin z dnia [...]i [...]r. dokonanych w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. a których kserokopie zostały dołączone do pisma procesowego pełnomocnika skarżącego stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy sądowej ( Karta [...] do [...]akt sądowych ), z których dowód Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Dokumenty te zdają się w jednoznaczny sposób wykazywać, ze jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy doszło do zmiany sposobu użytkowania objętego postępowaniem budynku gospodarczego i zmiana ta była poprzedzona wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Dla takiej zmiany zagospodarowania terenu niedopuszczalne byłoby zaś ustalenie warunków zabudowy jako dla zmiany już dokonanej. Dokonaną zmianę powinien stwierdzić organ I instancji w czasie wizji w terenie skoro istniała ona już w dacie złożenia wniosku. Wbrew twierdzeniu zawartemu w w/w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...]r. ( Karta [...] akt sądowych ) twierdzenie co do dokonanej już zmiany użytkowania budynku skarżącego nie zostało zdaniem Sądu zawarte w odwołaniu H. P. od decyzji organu I instancji. Wątpliwości do co prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji zostały zaś zgłoszone w uzupełnieniu odwołania M. P., które jak wyżej stwierdzono wpłynęło jednak do SKO już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Niewłaściwe ustalenie czy też braki w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji muszą jednakże obciążyć i organ odwoławczy skoro ten ustaleń tych nie sprawdził. Wobec powyższego decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustali organ I instancji w drodze prawidłowo wyznaczonych oględzin ( art. 85 i art. 79 kpa ) czy istotnie objęty postępowaniem budynek gospodarczy jest użytkowany jako mieszkalny i czy doszło do tego po przeprowadzeniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W miarę potrzeby może też wykorzystać w tym względzie wyniki postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. W przypadku dokonania w tym względzie pozytywnych ustaleń postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy umorzy jako bezprzedmiotowe. Gdyby zaś doszło do ponownego ustalenia tych warunków to winny one zawierać w szczególności wszystkie ustalenia o jakich mowa w art. 61 ust. 7 ustawy. W tej kwestii zgodzić się trzeba z zarzutem podniesionym w odwołaniu H. P., iż w decyzji organu I instancji nie ustalono wysokości kalenicy ( chodziło o kalenicę części rozbudowywanej a nie istniejącej już w granicy działek ). Nie ustalono również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ( art. 61 ust. 7 pkt 4 ustawy ). W pozostałym zakresie zarzuty skargi na uwzględnienie nie zasługują, w zasadzie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dotyczy to rozbieżności między zakresem przedmiotowym wniosku a przedmiotem decyzji organu I instancji, dołączenia do wniosku mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, zapewnienia mu udziału w postępowaniu przed organem I instancji, spełnienia wymogu wynikającego z treści § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób aby fakt podziału działki nr B rzutował na możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego postępowaniem. W szczególności nie zostało wykazane aby realizacja tego zamierzenia w objętym wnioskiem kształcie naruszała w jakikolwiek sposób uzasadnione interesy skarżącego, w tym zwłaszcza aby uniemożliwiała zgodną z przepisami zabudowę jego działki D. Zdaniem Sądu w świetle zobowiązujących przepisów prawa nie zasługuje też na akceptację żądanie skarżącego szczegółowej ochrony dębu rosnącego w granicy jego działki. Ewentualne wzajemne roszczenia związane z usytuowaniem tego dębu i jego oddziaływaniem na działki sąsiednie strony mogą zgłaszać ale w postępowaniu cywilnym. Nie można zaakceptować też stanowiska, że sprawa spornych warunków zabudowy została rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmowną Wójta Gminy P. z dnia [...]r. Brak jest bowiem tożsamości przedmiotowej obu tych spraw. Poprzednia sprawa dotyczyła bowiem rozbudowy spornego budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością skarżącego. Organy orzekające nie miały też obowiązku badać czy dobudówki do spornego budynku gospodarczego były wykonane legalnie, a to w sytuacji gdy na etapie postępowania administracyjnego zarzuty w tym przedmiocie nie były zgłoszone i obiekty te zostały uwidocznione na mapie dla celów projektowych dołączonej do wniosku. Bez znaczenia jest również zdaniem Sądu okoliczność, że na budowę objętego postępowaniem budynku gospodarczego w granicy działki współwłaściciele działki nr B wyrazili zgodę w przeświadczeniu, że jest to obiekt tymczasowy, a to w sytuacji gdy został on wybudowany legalnie jako budynek stały. Brak było też podstaw do przyjęcia, że objęty postępowaniem budynek będzie wykorzystany w innym celu niż deklarowany przez inwestorów. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawia art. 152 ustawy p.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c i § 2 ust. 1,2,3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... ( Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Z braku podstaw określonych w art. 109, 110 i art. 99 ustawy p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy w dniu [...]r. Do rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał za wystarczające dopuszczenie dowodu z kserokopii dokumentów dołączonych do pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...]r., stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy. Z tego też względu oraz mając na uwadze treść art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzeniu dowodu z całości akt postępowania przed organami nadzoru budowlanego.