II OSK 1140/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Marek Gorski, Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. I., R. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 100/04 i 188/04 w sprawie ze skarg G. I., R. I. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oddala skargę kasacyjną II OSK 1140/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 100/04, 188/04 po rozpoznaniu skargi G. I., R. I. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 15 września 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania - oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku podano, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Prezydenta Miasta Ł. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu DCS 1800 przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B. złożyli B. i H. małż. W., G. I., R. I., W. B., M. P. i E. K. podnosząc błędne oznaczenie w decyzji numeru policyjnego nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę oraz niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego wniosku uznając, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 ( 1 kpa. Miejscowy plan zagospodarowania tego terenu przeznacza go pod przyszłe tereny mieszkaniowe. Nie zachodzi więc niezgodność z tym planem, bowiem realizację inwestycji z zakresu telefonii komórkowej należy uznać za uzupełnienie funkcji podstawowej /infrastrukturę/. Powiatowy Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdził, iż ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wskazuje, że nie stanowi ona zagrożenia dla zdrowia ludzi. Nie ma też znaczenia dla sprawy kwestia oznaczenia działki numerem policyjnym, z czym wiązała się wątpliwość, iż może chodzić o teren należący do jednego z wnioskodawców, bowiem w dacie podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji inwestycja była już zrealizowania na działce będącej w dyspozycji inwestora. Skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja mogła być wydana tylko w razie posiadania przez inwestora zgody właścicieli terenu, nie wyjaśniono ponadto rzeczywistych zagrożeń planowanej budowy i sprzeczności w materiale dowodowym w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za niezasadne podzielając pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 ( 1 kpa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Podkreślił przy tym, że stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności dotyczące prawa własności w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane są natomiast przedmiotem oceny w innym postępowaniu - dotyczącym pozwolenia na budowę a nie na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie rodzi też praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich /art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Decyzja ta może być wydana na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów, a jej wydanie nie wymaga udokumentowania tytułu własności. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skoro teren planowanej inwestycji znajduje się w jednostce urbanistycznej, która stosownie do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje przyszłe tereny mieszkaniowe, to nie zachodziła niezgodność z planem przedmiotowego zamierzenia budowlanego, stanowiącego uzupełnienie funkcji podstawowej jako tzw. uzbrojenie techniczne. Wpływ inwestycji na interesy osób trzecich i konieczność zapewnienia ochrony tych interesów będzie podlegał szczegółowemu badaniu i ocenie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. I. i R. I. reprezentowani przez radcę prawnego E. K. zarzucając naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się wyłącznie pod uwagę fakt zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, iż Sąd I instancji przyjął powołując się na powyższy przepis, że skoro planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie można odmówić wydania wnioskowanej decyzji, natomiast skarżący mogą domagać się ochrony swych praw dopiero na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, podczas, gdy w ocenie wnoszących skargę kasacyjną stosownie do przepisu art. 43 ww. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże pod warunkiem, że występuje zgodność także z innymi przepisami prawa, także normami prawa cywilnego, zwłaszcza z prawem sąsiedzkim. Zachodzi więc konieczność badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wszelkim prawem, a w tym z prawem sąsiedzkim w szczególności w sytuacji, gdy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnoszony był argument uciążliwości inwestycji dla wnioskodawców jako właścicieli sąsiednich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W niniejszej sprawie wskazuje się w skardze kasacyjnej, iż jej podstawą jest naruszenie przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wobec uznania, że stosownie do tego przepisu przy wydawaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się wyłącznie pod uwagę fakt zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wskazano więc w treści skargi kasacyjnej, iż oparto ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Jednakże orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że pomimo pewnych braków skargi kasacyjnej można przyjąć, iż strona w istocie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przez jego błędne zastosowanie, a więc opiera skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa. Naruszenia art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w skardze kasacyjnej upatruje się wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się wyłącznie pod uwagę fakt zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając treść wymienionego przepisu wskazuje, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma mieć na uwadze także inne przepisy prawa, a w tym odnoszące się do zapewnienia interesu osób trzecich, do których zaliczyć należy stronę skarżącą, której nieruchomość sąsiaduje z terenem objętym kwestionowaną decyzją. Przepis art. 43 ww. ustawy brzmi jednak, iż "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi". Skoro więc w niniejszej sprawie w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązywał art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w powyższym brzmieniu, słusznie Sąd I instancji wskazał, że właściwy organ był zobligowany tym przepisem do uwzględnienia wniosku inwestora wobec zgodności zamierzenia budowlanego z planem. Wykładnia omawianego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Należy zauważyć przy tym, iż wnoszący skargę kasacyjną pominęli tę okoliczność, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, poddana w zakresie jej legalności kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest postępowaniem ogólno-administracyjnym, lecz postępowaniem nieważnościowym, a więc takim, w którym podlega ocenie przez organ nadzorczy ostateczna decyzja administracyjna, w aspekcie ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 ( 1 kpa. Organ wydający zaskarżoną decyzję uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w tym przepisie, a przede wszystkim nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z tym, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to podzielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważając jednocześnie, iż szczegółowe kwestie odnoszące się do zagwarantowania interesów osób trzecich są badane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie wyrażony w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd jest słuszny. W tym stanie rzeczy, skoro nie narusza prawa - art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wydana w administracyjnym postępowaniu ogólnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji, to tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut, iż narusza ten przepis zaskarżony wyrok, w którym Sąd I instancji dokonał oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, stwierdzającej brak przesłanek do wydania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.