II GSK 42/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Joanna Kubacka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1268/06 w sprawie ze skargi K. T. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 30 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej K. T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1268/06 oddalił skargę K. T. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (Sąd omyłkowo podał, że chodzi o uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych) z dnia 30 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich. Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Komisja Konkursowa powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. - zwana dalej ROIRP - do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w dniu 10 grudnia 2005 r., podjęła uchwałę nr [...] o uzyskaniu przez K. T. negatywnego wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską (164 punkty) przeprowadzonego 10 grudnia 2005 r. W piśmie z dnia 12 stycznia 2006 r. (omyłkowo podano 2005 r.) OIRP poinformowała K. T., iż podjęła uchwałę w której postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie, poprzez sprostowanie z uwzględnieniem komunikatu zespołu do spraw przygotowania pytań na aplikację radcowską weryfikującego 10 odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2005 r. wydanego w oparciu o uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 grudnia 2005 r. oraz w oparciu o apel Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Po dokonaniu weryfikacji wyników egzaminu ROIRP w O. uznała, że K. T. uzyskała 171 punktów, co oznacza, iż nie uzyskała wymaganego ustawowo progu 190 punktów umożliwiającego dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Powyższe ustalenia dały podstawę ROIRP w O. do podjęcia w dniu 31 stycznia 2006 r. uchwały nr [...] o odmowie wpisu K. T. na listę aplikantów radcowskich. W odwołaniu od powyższej uchwały ROIRP w O. do Prezydium KRRP w Warszawie skarżąca zarzuciła, iż w przygotowanym na egzamin konkursowy teście z wyboru było wiele pomyłek a tylko część z nich (na 10 pytań) została uwzględniona przez zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską. ROIRP w O. przesyłając przy piśmie z dnia 6 marca 2006 r. odwołanie zainteresowanej do Prezydium KRRP stwierdziła, że należy podzielić stanowisko odwołującej się co do prawidłowości odpowiedzi i zdaniem Rady oprócz pytań uznanych za błędne przez zespół ds. przygotowania pytań należy jeszcze zakwestionować co najmniej 23 pytania testu, do których uwagi zostały sformułowane w załączniku do tego pisma. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. - wydaną na podstawie art. 33 ust. 1-3, art. 31 ust. 2 i 3 w związku z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) -zwana dalej: ustawa o radcach prawnych - powyższą uchwałę OIRP w Olsztynie utrzymało w mocy nie znajdując podstaw do jej zmiany. Od powyższej uchwały K. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od uchwały OIRP. Sąd I Instancji oddalając skargę stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że komisja konkursowa ustaliła, że skarżąca uzyskała z egzaminu wynik negatywny (171 punktów). Do wpisu na listę aplikantów radcowskich niezbędne zaś było uzyskanie 190 punktów. Zdaniem Sądu okręgowa rada radców prawnych nie posiadała ustawowych uprawnień do samodzielnej ponownej weryfikacji wyników uchwały komisji konkursowych. Kontrola zaś uchwały o odmowie przyjęcia na aplikację radcowską dotyczy zgodności z prawem postępowania decyzyjnego uprawnionych organów, a nie poprawności pytań egzaminacyjnych. Ocena testu należała zatem do powyższej komisji konkursowej, a ocena punktowa nie może stanowić elementu postępowania administracyjnego. Przy wpisie na listę aplikantów radcowskich brana jest pod uwagę jedynie uchwała komisji konkursowej a to oznacza, iż okręgowa izba radców prawnych podejmując uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów nie może wyjść poza ustalenia zawarte w uchwale komisji konkursowej. W skardze kasacyjnej K. T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1260 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji wadliwie ustalenie, że zaskarżona uchwała Prezydium KRRP nie narusza prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy i podniosła, iż w odniesieniu do niej sprostowania wyników testu przy uwzględnieniu komunikatu zespołu ds. przygotowania pytań konkursowych dokonała OIRP w O., która ustaliła, że kandydatka uzyskała 171 punktów, a nie 164 jak ustaliła komisja konkursowa. Zdaniem skarżącej wydane w tej sprawie uchwały organów samorządu radcowskiego nie mogą się ostać z uwagi na brak prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. OIRP w O. podejmując uchwałę w odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, mimo iż sama miała wątpliwości co do poprawności pytań testowych oraz dysponowała protokołami komisji konkursowej, w której również zakwestionowano pytania i odpowiedzi uchyliła się w istocie od podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Prawidłowe ustalenie wyników postępowania konkursowego jest elementem stanu faktycznego niniejszej sprawy, której nie wzięła pod uwagę Krajowa Rada Radców Prawnych w uzasadnieniu swojej uchwały a tym samym narusza to art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, za spełniające wymogi powołanego przepisu nie można uznać uzasadnienia, w którym organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu, a jedynie skwitował je stwierdzeniem "że nie podniesiono zarzutów, co do prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego mogących mieć wpływ na ocenę kandydata". Gdy tymczasem odwołanie zarzuty takie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w tym ustawy o radcach prawnych, uregulowała sposób przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską. Zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 4 tej ustawy KRRP powołuje zespół do przygotowania pytań konkursowych dla kandydatów na aplikantów radcowskich, a w myśl art. 7 ust 2 tej ustawy rada okręgowej izby radców prawnych powołuje komisję konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Przepis art. 7 ust. 27 omawianej ustawy wskazuje, że w 2005 r. do przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stosuje się odpowiednio przepisy art. 331 ust.3,art. 337, art. 339 i art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W myśl przepisu art. 339, ust. 2 test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Przepis art. 3310 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Skoro egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego, to stwierdzić należy, że wskazane organy są powołane do opracowania testu, który ma tę wiedzę sprawdzić (zespól ds. przygotowania pytań konkursowych) i następnie oceny merytorycznej kandydata (komisja konkursowa). Działania tych organów mają zatem na celu ustalenie, czy kandydat na aplikację spełnia kryteria, od których ustawa uzależnia dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. ROIRP z kolei pełni inna rolę. Organ ten orzeka o wpisie na listę aplikantów radcowskich, co następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego, przy czym tylko uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego (190 punktów) uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania takich wadliwości. Ustawy nie wskazują kto, na czyj wniosek i w jakiej formie prawnej poprawia błędnie opracowany test. Trudno natomiast zaakceptować sytuację, w której wadliwość testu wobec braku stosownych procedur, byłaby w ogólne nieusuwalna. W przedmiotowej sprawie Sąd I Instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że komisja konkursowa stwierdziła, że skarżąca uzyskała wynik negatywny zdobywając z testu wyboru 171 punktów. Tymczasem z akt sprawy wynika, że komisja konkursowa w uchwale z dnia 10 grudnia 2005 r., nr [...] ustaliła, że skarżąca uzyskała z testu wyboru 164 punkty. W aktach sprawy brak jest natomiast uchwały komisji egzaminacyjnej, która weryfikowałaby tak ustaloną liczbę punktów przez skarżącą. Weryfikacji takiej dokonała natomiast OIRP w O. o czym poinformowała skarżącą pismem z dnia 12 stycznia 2006 r. Podzielając pogląd Sądu I Instancji, iż okręgowe izby radców prawnych nie miały ustawowych uprawnień do samodzielnej weryfikacji wyników egzaminu ustalonych przez komisje konkursowe, stwierdzić jednak należy, iż w takiej sytuacji ROIRP w O. - przed podjęciem uchwały w przedmiocie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich - powinna przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zwrócić się do komisji konkursowej o zajęcia stanowiska oraz o podjęcie stosownej uchwały w przedmiocie weryfikacji wyników egzaminu uzyskanych przez skarżącą. Nie chodziłoby przy tym o weryfikację tego wyniku tylko o 10 pytań dokonanych przez zespół ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską w odpowiedzi na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 grudnia 2005 r. oraz apel Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. skierowany do przewodniczących komisji konkursowych, lecz także o pytania, które zostały zakwestionowane przez samą skarżącą, zwłaszcza iż sama OIRP w O. w piśmie z dnia 6 marca 2006 r. adresowanym do Prezydium KRRP uznała, "że (...) należy jeszcze zakwestionować co najmniej 23 pytania testu, do których uwagi zostały sformułowane w załączniku do niniejszego pisma". Należy bowiem zauważyć - o czym już była mowa, że skoro omawiane ustawy nie przewidują procedur usuwania wadliwości opracowanego testu, to trudno byłoby przyjąć, iż takie wadliwości mogą być usuwane na wniosek organów samorządu radcowskiego, czy też Ministra Sprawiedliwości, a nie mogą być weryfikowane na umotywowany wniosek samego kandydata na aplikanta radcowskiego. W rozpoznawanej sprawie mamy - jak wskazano - do czynienia z sytuacją w której autor testu, to jest zespół ds. przygotowania pytań przygotował te pytania wadliwie, dostrzegając te wady w 10 pytaniach. Zatem zajęcie stanowiska przez komisję konkursową jest w niniejszej sprawie niezbędne z uwagi na dążenie do realizacji zasady prawdy obiektywnej. W sprawie ustalenia organu i trybu właściwego do usunięcia wadliwości testu wchodzi w grę taka wykładnia, która nie będzie stała w sprzeczności z celem i sensem dokonanej nowelizacji to jest centralizacją i zwiększeniem obiektywizmu z jednej strony, ale jednocześnie będzie uwzględniać fundamentalną zasadę zaufania obywatela do organów państwa i nieponoszenia negatywnych konsekwencji przez obywateli na skutek prawa niezawierającego odpowiednich mechanizmów dla prawidłowej realizacji norm prawnych stanowionych przez państwo. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej, iż skoro komisja konkursowa w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle nie dokonała powtórnego sprawdzenia testu skarżącej, a ROIRP podejmując uchwałę odnośnie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich pomimo, iż sama miała wątpliwości, co do prawidłowości pytań testowych uchyliła się w istocie od podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to tym samym naruszyła przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei Prezydium KRRP w zaskarżonej uchwale ograniczyło się do lakonicznego i niezgodnego z prawdą stwierdzenia, że w odwołaniu "(...) nie podniesiono zarzutów, co do prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego, mogących mieć wpływ na ocenę kandydata, skutkującą wpisanie na listę aplikantów radcowskich" w sytuacji, gdy odwołanie skarżącej w całości zostało oparte na zarzutach kwestionujących prawidłowość pytań testowych, które miały przecież istotny wpływ na ostateczny wynik egzaminu. W konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd I Instancji uchwały Prezydium KRRP oraz poprzedzającej ją uchwały ROIRP w O. o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich uzasadnia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd wydał w tej sprawie wyrok w sprawie niedojrzałej do ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż do tych zarzutów należałoby się ustosunkować tylko w przypadku niewadliwie ustalonego stanu faktycznego bądź gdyby kasator nie kwestionował ustaleń faktycznych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.