II SA/Rz 205/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 26 zł /słownie: dwadzieścia sześć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 205/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi E. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].12.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły. W sprawie tej skarżąca pismem z 1.09.2005r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego o pokrycie kosztów dojazdu dziecka – B. B., do szkoły podstawowej. Działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Wydziału Spraw Wewnętrznych pismem z 8.09.2005r. poinformował wnioskodawczynię, iż zgodnie z art.17 ust.3 ustawy z 7.09.1991r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 z 2004r., poz.2572 ze zm., zwana dalej Uso) obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dla ucznia mieszkającego w obwodzie szkoły. Uznano zarazem, że nie jest spełniony wymóg cyt. przepisu i prośbę rozpatrzono negatywnie. E. Z. wystąpiła w tej sprawie z pismem interwencyjnym do SKO. Wnosząca podała, że w czasie uczęszczania córki do przedszkola, mimo iż nie była to placówka wskazywana przez kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich, uzyskała zwrot kosztów przejazdu córki i siebie po interwencji radnego. Powołując się na to, że wedle uzyskiwanej przez nią informacji inni rodzice otrzymują zwrot kosztów dojazdu dzieci do szkoły, domagała się korzystnej dla siebie interwencji kolegium. Poruszyła także kwestię kosztów dojazdu swego syna, D. do liceum, do którego syn ma mieć więcej niż 6 km. SKO potraktowało pismo E. Z. jako zażalenie na bezczynność organu i wydało postanowienie Nr [...] w dn.[...].10.2005r. uznając to zażalenie za uzasadnione i zobowiązując Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy do 30.10.2005r., a także nakładając na niego obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego w art.37 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO zaprezentowało pogląd, że sprawę należy załatwić w formie decyzji administracyjnej. Wywiedziono, że w razie braku decyzji "norma prawa materialnego przewidująca określony obowiązek (gminy - przyp. Sądu) nie może być w konkretnym przypadku zrealizowana". Decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] Burmistrz Miasta postanowił nie przyznać E. Z. zam. w J. przy ul. H. zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.17 Uso, art.104 k.p.a. oraz na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z [...].05.2004r. w sprawie ustalenia planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską. W uzasadnieniu cytując dyspozycję art.17 Uso wskazano, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust.2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Obwodem właściwym dla uczniów zamieszkałych na ul. H. w J., stosownie do powołanej w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej J., jest Szkoła Podstawowa Nr [...], a nie Szkoła Podstawowa Nr [...]. Zmieniając z własnej woli obwód szkolny dla swojej córki B. B., zdaniem burmistrza, wnioskodawczyni nie spełnia wymogu z art.17 ust.3 Uso. Odwołanie od tej decyzji wniosła do SKO E. Z., zarzucając iż decyzja nie zawiera daty ani numeru. Nie zgadzając się z decyzją strona podnosi, że wszystkie dzieci dojeżdżające z ul. H. do szkół podstawowych, gimnazjalnych czy liceum mają zwrot kosztów za przejazdy. Przyznając, że zmieniała córce obwód szkolny odwołująca się przywoływała raz jeszcze sytuację, w czasie kiedy córka uczęszczała do przedszkola, ale po interwencji przyznano jej zwrot kosztów przejazdu do tej placówki. E. Z. wywodziła ponadto, że syn dojeżdża ponad 6 km do liceum i także winien mieć zwracane koszty dojazdu. Rozpoznając powyższe odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję burmistrza w mocy. W podstawie prawnej powołano art.17 ust.2-4 Uosś, uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z [...].05.2004r. oraz art.17 pkt 1, art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Organ zrekapitulował stan faktyczny sprawy, skupiając swe uzasadnienie na treści przepisów normujących zasady pokrywania kosztów dojazdu dzieci do szkół, tj. Uso. Wskazano, że w przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w art.17 ust.2 Uso, tj. 3 km - w przypadku uczniów klas l-IV szkół podstawowych, albo 4 km - w przypadku uczniów klas IV-VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Ustawodawca w art.17 ust.4 Uso przewidział delegację dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz granic obwodów tych szkół. Wykonując tę delegację Rada Miasta J. w powołanej w podstawie prawnej uchwale określiła, że obwodem szkolnym w zakresie szkół podstawowych właściwym dla uczniów zamieszkałych przy ul. H. w J., jest Szkoła Podstawowa Nr [...]. Organ odwoławczy uznał zatem, że córka skarżącej, uczęszczając do innej szkoły nie spełnia warunku z art.17 ust.3 Uso, co w konsekwencji uzasadniało odmowę przyznania zwrotu kosztów. Odnosząc się do kwestii kosztów dojazdu syna odwołującej się do liceum kolegium wskazało, że sprawa ta nie była przedmiotem orzekania przez organ I instancji, z tego względu organ odwoławczy nie może w tym zakresie orzekać. Werbalne powoływanie się E. Z. na otrzymywanie zwrotu kosztów dojazdu dzieci innych rodziców, mieszkających przy ul. H. w J. uznano za niemożliwe do uwzględnienia, skoro przedmiotem orzekania jest konkretna sprawa dotycząca wyłącznie córki odwołującej się. W konkluzji stwierdzono prawidłowość decyzji burmistrza odmawiającej zwrotu kosztów dojazdu B. B. do szkoły. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie E. Z. Skarżąca nie wskazując kierunku weryfikacji przedmiotu zaskarżenia raz jeszcze przedstawiła stan faktyczny z okresu uczęszczania córki do przedszkola, kiedy po interwencji uzyskała prawo do zwrotu kosztów dojazdu dziecka do tej placówki i wywodziła z tej praktyki, że zmiana obwodu szkolnego nie była przeszkodą w uzyskaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu. Poruszyła także kwestię zwrotu kosztów dojazdu syna do liceum. W konkluzji zwróciła się do Sądu o rozstrzygnięcie odnośnie jej prawa do zwrotu kosztów dojazdu jej dzieci do szkół. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy skarżąca podtrzymała skargę oraz wniosła o zwrot kosztów sądowych w postaci kosztów dojazdu do Sądu, w wysokości 26 zł. Wojewódzki sad administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Z mocy art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wedle Sądu decyzja Burmistrza Miasta dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez podstawy prawnej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, skarżąca domagała się zwrotu kosztów dojazdu córki, B. B., w związku z jej uczęszczaniem do Szkoły Podstawowej Nr [...] w J. Nie jest także kwestionowane, że obwodem właściwym dla córki skarżącej, wobec treści § 2 uchwały Rady Miejskiej z [...].05.2004r. Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską, gdzie do obwodu Szkoły Podstawowej Nr [...] zaliczono m.in. ulicę H.. Trafnie organy wskazały, że sprawę zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły prowadzonej przez gminę, normuje art.17 ust.3 Uso, który stanowi, iż jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust.2 ( w tym przypadku z racji uczęszczania córki skarżącej do klasy I szkoły podstawowej chodzi o odległość 3 km), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez SKO w postanowieniu z [...].10.2005r.[...], iż ustalenie czy obowiązek gminy z art.17 ust.3 Uso odnośnie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przeciwnie, obowiązek gminy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, w przypadku, gdy droga z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, nie wymaga wydania aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna. Treść art.17 ust.3 Uso nie daje, zdaniem Sądu, w żadnym razie podstaw, by upatrywać w nim upoważnienia do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, ani pozytywnych, ani negatywnych. Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (pominąć tu należy przypadki wydawania decyzji tzw. procesowych, opartych wyłącznie o k.p.a., wydawanych w przypadkach przewidzianych w tym kodeksie) wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Art. 17 ust.3 Uso w sposób wystarczający określa sytuację prawną gminy i użytkownika (ucznia) zakładu publicznego, jakim jest szkoła, w aspekcie zapewnienia określonego sposobu transportu do tej szkoły. Uznać zatem należy, że w przypadku, gdy zaistnieje sytuacja, o jakiej mowa w art.17 ust.2 Uso tj. odległość od domu ucznia do szkoły, położonej w obwodzie zamieszkania przekracza wskazane wartości w tym przepisie, gmina podejmuje czynności ciążące na niej z mocy prawa, o jakich mowa w art.17 ust.3 Uso, tj. zapewnia opiekę i transport w sposób bezpłatnie, względnie zwraca koszty dojazdu dziecka do szkoły, Jeśli sytuacja, określona w art.17 ust.2 Uso nie zachodzi, gmina nie podejmuje tych czynności. W doktrynie prawa administracyjnego jako przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się m.in. podjęcie decyzji w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege) - por. A.Matan, w: G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003, s.817. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana z wadą, opisaną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy rażąco z kolei naruszył prawo, jego więc decyzja dotknięta jest także wadą kwalifikowaną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Z tych względów Sąd nie mógł rozstrzygać w kwestii merytorycznej, tj. zasadności żądania skarżącej w zakresie przyznania jej zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół. Brak akceptacji Sądu dla decyzyjnego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie nie oznacza, że strona pozbawiona jest ochrony prawnej w razie nieuzasadnionego unikania czynności przewidzianych w art.17 ust.3 Uso. Stronie służy w takim przypadku skarga na bezczynność organu gminy, jako dotyczącej czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 3 w zw. art.3 § 2 pkt 4 Ppsa). Jeśli zatem skarżąca uważa, że należy jej się zwrot kosztów przejazdu dziecka do szkoły winna wezwać burmistrza na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (art.52 § 3 Ppsa), a następnie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taką skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni, od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art.53 § 2 Ppsa). W judykaturze odmowę uznania uprawnienia do zapewnienia dojazdu do szkoły traktowano jako czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.04.2005r. OK 1909/04, niepubl.). Na marginesie tych uwag można wyrazić stanowisko ogólniejsze: Decyzja organu gminy odmawiająca zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, która stanowić ma konkretyzacje obowiązku gminy, o jakim mowa w art.17 ust.3 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 z 2004r., poz.2572 ze zm.) pozbawiona jest podstawy prawnej. W razie braku realizacji takiego obowiązku, służy skarga do sądu administracyjnego, na bezczynność organu rozumianą jako niepodejmowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa (art.3 § 3 w zw. z art.3 § 2 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Ubocznie należy zwrócić uwagę organom orzekającym w sprawie, że powołując w podstawie prawnej uchwałę Rady Miejskiej z [...].05.2004r. nie wskazały źródła jej publikacji. W myśl art.88 Konstytucji RP z 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze sprost.) warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Uchybienie to, wobec wcześniejszych uwag, nie miało jednak wpływu na kierunek orzeczenia Sądu. Zarzut skargi braku daty i numeru na decyzji organu I instancji nie jest trafny, decyzja ta posiada zarówno datę, jak i oznaczenie numeryczne, które umieszczone są na dole strony. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji. Wyroku, z racji treści decyzji nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej, przewidzianej w art.152 Ppsa. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.