II SA/Gl 79/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi A. L.-P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor – M. K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. G. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę garażu wolnostojącego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w R. Ś. przy ulicy S.. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strony postępowania (właściciele sąsiedniej działki) A. L.-P. i L. S. wnieśli swoje sprzeciwy wobec projektu usytuowania zamierzonej inwestycji. Wskazywali, że projektowany garaż ma być zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z ich działką, co jest niezgodne z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Co prawda usytuowanie takie jest możliwe w świetle § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia, jednakże inwestor w żaden sposób nie wykazał, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. Wskazali ponadto na wiele innych możliwości usytuowania garażu na działce inwestora z zachowaniem odległości 3 m od ich działki i to, jak twierdzą, bez konieczności naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Wyrazili również obawę, że takie usytuowanie garażu doprowadzi do nadmiernego zacienienia ich nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora m.in. do doprowadzenia projektu do zgodności z rozporządzeniem MI w sprawie warunków technicznych (...) oraz doprowadzenia do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w kwestii obowiązującej linii zabudowy i kąta nachylenia połaci dachowych. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta T. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż inwestor nie uzupełnił dokumentacji o brak polegający na wykazaniu zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych. Zmniejszenie odległości do 1,5 m jest co prawda dopuszczalne, jednakże tylko wówczas, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m. Inwestor pomimo wezwania nie uzasadnił planowanego odstępstwa, a w ocenie organu rozmiary działki pozwalają na zachowanie odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Nie bez znaczenia dla organu był również sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. W odwołaniu od tej decyzji inwestor wskazał, że projektowana inwestycja jest drugim etapem budowy (pierwszym była budowa domu jednorodzinnego), co wynika z planu zagospodarowania działki. W przedłożonym projekcie garaż jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania, a odległość 1,5 m od granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalna w świetle § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dalej inwestor przedstawił argumenty, które uzasadniać by miały twierdzenie, że inne usytuowanie garażu nie jest możliwe z uwagi na rozmiar jego działki ([...] m2), a ponadto z uwagi na linie rozgraniczające linię zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, że organ pierwszej instancji dopuszczając inne warianty usytuowania garażu przedstawione przez właścicieli sąsiedniej działki naraża inwestora na ponoszenie kosztów oraz ogranicza jego prawo własności. Za nietrafne uznał też twierdzenia o nadmiernym zacienieniu, jakie może spowodować projektowany garaż w stosunku do działki sąsiedniej. Zarzucił naruszenie w stosunku do jego osoby art. 9, art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Organ uznając odwołanie inwestora za zasadne stwierdził, że warunki zabudowy określone w decyzji Burmistrza T. G. z dnia [...] roku znacznie ograniczają powierzchnię zabudowy przedmiotowej działki. Stwierdzono także, że usytuowanie garażu w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią jest rozwiązaniem optymalnym, zgodnym z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a ponadto, że projekt nie narusza § 13 i § 60 tego rozporządzenia. Wobec spełnienia przez inwestora innych wymagań należało po myśli art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego udzielić pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego współwłaściciel działki sąsiedniej A. L.-P.. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż brak było podstaw do przyjęcia wyjaśnień inwestora, jakoby rozmiary działki nie pozwalały na usytuowanie garażu w odległości 3 m od granicy z działką skarżącego. Tym samym skarżący twierdzi, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Argumenty przedstawione w odwołaniu nie mogą same w sobie stanowić uzupełnienia materiału dowodowego, zaś organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie postępowania uzupełniającego. Załączony do odwołania plan zagospodarowania działki różni się od planu zagospodarowania złożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę domu. Organ odwoławczy nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji twierdzenia, że zwiększenie odległości do 3 m utrudniłoby wjazd do garażu. Zgadzając się jednak z tym faktem, że wjazd do garażu w istocie byłby utrudniony, skarżący wskazuje że nie oznacza to, aby był niemożliwy. To z kolei w ocenie skarżącego powoduje, że usytuowanie garażu w odległości 3 m jest możliwe. Dodatkowo wskazano na błędne ustalenia organu odwoławczego w kwestii odległości planowanej inwestycji od zabudowań skarżącego (miało być 9 m a nie 12 m, jak to organ określił w decyzji), a także w kwestii szerokości drogi dojazdowej do projektowanego garażu (4 a nie 3 m). Te uchybienia mogły mieć w ocenie skarżącego wpływ na określenie skutków zacienienia jego posesji. Zarzucono także, że skarżący pozbawiony został możliwości zapoznania się z nowymi okolicznościami sprawy przedstawionymi przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przyznał, iż omyłkowo zostały w decyzji podane odległości od zabudowań skarżącego, jednakże błąd ten w ocenie organu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] roku inwestor również wniósł o oddalenie skargi ponownie argumentując, że usytuowanie garażu w odległości innej aniżeli 1,5 m od granicy z działką skarżącego uniemożliwi wjazd do tego garażu samochodem osobowym średniej klasy. Manewrowanie, jakie byłoby niezbędne w celu wjazdu do garażu mniejszym samochodem stanowiłoby naruszenie zasad bezpieczeństwa. Odnośnie zarzutu zacienienia inwestor wskazał, że posadzone przez skarżącego wzdłuż granicy działki drzewa z pewnością spowodują w przyszłości większe zacienienie, aniżeli projektowany garaż. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] roku uczestniczka postępowania L. S. poparła w całości stanowisko skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie wszystkie zawarte w niej argumenty podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Wydana została bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie na wstępie, że w istocie jedyną sporną kwestią w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu było ustalenie, czy projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a w szczególności z przepisem § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Pozostałe bowiem kwestie podnoszone przez skarżącego i uczestniczkę postępowania L. S., a w szczególności kwestia zacienienia pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a to wobec zgodności planowanej inwestycji z zapisami § 13 i § 60 powołanego rozporządzenia. Sam zresztą skarżący ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie wykazał, aby planowane przedsięwzięcie naruszało te przepisy ograniczając się do ogólnych twierdzeń w tym zakresie. Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze stanowiskiem organu odwoławczego, że błąd w określeniu w zaskarżonej decyzji odległości od zabudowań pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej kwestii. Odległości te jak wynika z treści odpowiedzi na skargę oraz ze stanowiska inwestora pozostają bezsporne. Przechodząc zatem do oceny spornej kwestii odległości projektowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią, przede wszystkim wskazać należy, że regułą wynikającą z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jest sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę jej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2). Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem projektowany garaż jest budynkiem zwróconym ścianą bez otworów w stronę granicy z działka skarżącego. Jednym z wyjątków od powyższej reguły jest możliwość sytuowania takiego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 pkt 2). Dokonując zatem analizy zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi w kwestii odległości od granicy z działką sąsiednią w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu, czy też przesłanki takie nie zachodzą i zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady dotyczące sytuowania obiektów na działkach budowlanych. Taka analiza w omawianym przypadku winna sprowadzić się do jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia, czy rozmiary działki inwestora umożliwiają, czy też uniemożliwiają usytuowanie garażu w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie wystarczy przy tym samo stwierdzenie, że takie usytuowanie spowoduje utrudnienia w korzystaniu z garażu, ani też, że odstąpienie od ogólnej zasady jest rozwiązaniem optymalnym. Za optymalne uznać można takie rozwiązanie, które pośród kilku alternatywnych rozwiązań będzie najbardziej racjonalne dla inwestora i dla pozostałych stron postępowania. Jest oczywistym, że rozwiązanie takie musi być zgodne z przepisami prawa. W sytuacjach natomiast, kiedy przepisy dopuszczają wyjątki od ogólnych zasad (w tym przypadku § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia), możliwość zastosowania takiego wyjątkowego rozwiązania wymaga dodatkowo ustalenia, że nie tylko takie rozwiązanie jest optymalne, ale że żadne inne nie jest możliwe. To z kolei oznacza, że ewentualne utrudnienia w korzystaniu z garażu same w sobie nie mogą przesądzić o niemożliwości usytuowania garażu w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w ogóle takiej analizy nie przeprowadził. Ogólnie tylko stwierdził, że proponowane przez skarżącego inne usytuowanie garażu nie jest możliwe z uwagi na nieprzekraczalne linie zabudowy. Zgodzić się przyjdzie, że nie jest dopuszczalne usytuowanie obiektu poza tymi liniami. Jednak z projektu zagospodarowania działki inwestora wynika, że nawet pomijając teren wykraczający poza linie zabudowy pozostaje obszar, na którym możliwe (przynajmniej z technicznego punktu widzenia) jest usytuowanie garażu. Taka możliwość winna była być przedmiotem analizy dokonanej przez organ odwoławczy, względnie gdyby ten dopatrzył się konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – przez organ pierwszej instancji. Reasumując powyższe rozważania jeszcze raz podkreślić należy, że zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jest możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy w sposób wyczerpujący i obiektywny wykazany zostanie brak możliwości zachowania odległości 3 m i to wyłącznie z uwagi na rozmiar działki, a nie z uwagi na np. wygodę czy komfort jej użytkownika. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie ze jego wolą. Swoboda ta jednak została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (art. 4 Prawa budowlanego), z czym każdy właściciel (inwestor) winien się liczyć. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że rozpoznając sprawę co do meritum w oparciu o nowe twierdzenia i argumenty organ odwoławczy winien był powiadomić o tym strony postępowania przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uchybienie to jednak z uwagi na niezmienne stanowisko strony skarżącej od początku postępowania nie miało w ocenie Sądu charakteru uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku zaś, kiedy stwierdzi konieczność uzupełnienia tego materiału zastosuje art. 136 kpa względnie, jeśli uzna to za niezbędne wyda decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa. W każdym z tych przypadków konieczne będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem analizy wystąpienia lub braku przesłanek z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych. Organ ustali także, jaki wpływ na wynik sprawy będzie miała podnoszona przez skarżącego w skardze okoliczność rozbieżności pomiędzy planem zagospodarowania działki inwestora dołączonym do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a planem stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego. Organ winien mieć na uwadze, iż niniejszym wyrokiem Sąd nie przesądził o możliwości lub braku możliwości usytuowania spornego obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, a jedynie o niedostatecznym wyjaśnieniu istnienia przesłanek takiego usytuowania. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).