II SA/Gl 62/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi Z.D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej jako § 1 punkt 2 i orzeka, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika adwokata L.Ł. kwotę [...] zł [...] gr. ([...]), zawierającą 22 % stawkę podatku VAT. Uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości M. Projekt planu miejscowego wyłożony został po raz pierwszy do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. W wyniku wprowadzenia szeregu zmian do tego projektu doszło następnie do ponownego jego wyłożenia w dniach od [...] do [...]. Następnie w sposób zwyczajowo przyjęty ( obwieszczeniu umieszczonym na tablicy ogłoszeń oraz w prasie miejscowej ) Wójt Gminy M. powiadomił wszystkich zainteresowanych, że w dniu [...] odbędzie się sesja Rady Gminy M., na której zostaną rozpatrzone protesty i zarzuty do wyłożonego projektu planu. Skarżący Z.D. pismem z dnia [...] wniósł zastrzeżenia do projektu planu wyłożonego w [...] sprzeciwiając się zmniejszeniu o ok. 30 % terenów budowlanych w obrębie ul. S. w M. W szczególności sprzeciwił się on "zmniejszenia terenu budowlanego na działce nr [...]" położonej przy tej ulicy. W piśmie tym wniósł także o podanie dokładnej długości terenu oznaczonego w projekcie symbolem MN. Domagał się jednocześnie utrzymania zapisów obowiązujących w dotychczasowym planie w przypadku, gdyby długość tego terenu wzdłuż ul. S. nie przekraczała 120 m. Wreszcie sprzeciwił się przekształceniu ul. S. w M. w drogę zbiorczą ( obwodnicę od strony zachodniej ) wskazując, że aktualizacja planu w tym zakresie powinna się ograniczyć do drogi dojazdowej na nowe osiedle mieszkaniowe od strony ul. S. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy M. odrzuciła zarzuty wniesione do projektu planu " w części jednostek planistycznych obszaru gminy M.". W § 1 pkt 2 tej uchwały odrzucony został m.in. zarzut dotyczący rozwiązań projektu planu jednostki planistycznej Nr [...] – M. wniesiony przez Z.D. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pismo Z.D., a także pisma innych osób wniesione jako zarzuty do projektu planu tylko w części można zakwalifikować jako zarzut. W części zawierają zaś one "uwagi do planu, które częściowo słuszne – zostaną uwzględnione w końcowej redakcji planu". Rada wyjaśniła także, że ustalenia 1 ZN – mylnie oznaczone na rysunku planu jako 1 ZU, co zostanie sprostowane, zostały zapisane w rozdziale IV § 16, pkt 18 projektu tekstu planu zawierającym ustalenia uzupełniające w odniesieniu do poszczególnych jednostek. Uzasadniając przyjęte rozwiązania w projekcie planu organ podkreślił, że dotyczą one terenów leżących w centrum zurbanizowanej części M. i jedynie one mogą być docelowo zagospodarowane jako tereny koncentracji życia publicznego. Sposób ich zagospodarowania ustalono więc mając na względzie już istniejące zainwestowanie przyległych terenów w kontekście pozostawienia terenów łąk – jako terenu otwartej zieleni i sportu – wolnych od trwałej zabudowy. Tym samym ustalenie przeznaczenia terenu 1 ZN, 1 MN, 1 ZP, U i US jest wynikiem kompromisu i wybraniem optymalnego rozwiązania spełniającego różne wnioski i interesy stron. W skardze do sądu administracyjnego Z.D. domagał się uwzględnienia w projekcie planu jego wniosku dotyczącego zwiększenia terenu przeznaczonego pod budownictwo na działce nr [...]. Podał, że toczy się postępowanie o podział tej działki między jej współwłaścicielami i w związku z tym konieczne jest wydzielenie z niej pięciu równorzędnych działek budowlanych. Powyższe będzie zaś utrudnione w związku ze zmianą planu zmniejszającego dotychczasową powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę. Wskazał, że uchwała o odrzuceniu zarzutów oparta została o błędne ustalenia, bowiem wszyscy współwłaściciele działki nr [...] domagają się tego samego. Skarżący zarzucił także, że nie został pisemnie powiadomiony o terminie powtórnego wyłożenia projektu planu, a w odpowiedzi na jego pismo w tej sprawie doręczono mu odpis uchwały w sprawie odrzucenia wniesionych zarzutów. Nie mógł uzyskać również wyjaśnień od urzędników gminy, którzy poinformowali go, że plan został odesłany celem naniesienia poprawek, co uniemożliwia wyjaśnienie, w jakiej części zarzuty jego zostały odrzucone, a w jakiej zaakceptowane. W skardze podniesione zostały także zastrzeżenia dotyczące przeznaczenia innej działki skarżącego, do których nie odnosiła się jednak zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutów. Skarżący domagał się także zasądzenia od Wójta Gminy M. odszkodowania – zadośćuczynienia w kwocie [...] zł tytułem przewlekłego załatwienia przedmiotowej sprawy przez urzędników gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że ich część miała charakter wniosków zgłoszonych do projektu planu o charakterze czysto technicznym i redakcyjnym. Część żądań skarżącego zostało też uwzględnionych przez zespół opracowujący projekt, natomiast część z nich miała charakter osobisty nie mieszczący się w założeniach planu. Żądania te mają charakter roszczeniowy, a związane są z toczącym się postępowaniem spadkowym i administracyjnym dotyczącym funkcji tej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż uchwała Rady Gminy M. w jej zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W pierwszym rzędzie wskazać należy, że do procedury planistycznej w kontrolowanej sprawie zastosowanie miały w oparciu o art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Z zestawienia tych przepisów wynika, że do wniesienia zarzutu potrzebna była szczególna legitymacja prawna opierająca się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia dającego się połączyć treściowo z projektem planu. Interes taki czy uprawnienie, zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktrynie stanowiskiem, powinien wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Następnie należało wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa czy projekt planu narusza tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc realizując wskazania zawarte w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało udowodnić, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie, powodując, że sfera prawna zainteresowanego będzie przez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana ( Por. J. Cimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 10 z 1996 r. s. 21 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że skarżący w czasie wnoszenia zarzutu był współwłaścicielem działki położonej w M. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], a zatem jak wynika z uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. leżała ona w obszarze objętym projektowanym planem miejscowym, tym samym miał on interes prawny w kwestionowaniu przyjętych w tym projekcie ustaleń, a wniesione przez niego pismo opatrzone datą [...] prawidłowo zostało potraktowane przez Radę Gminy jako zarzut w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 analizowanej ustawy obowiązkiem Wójta Gminy M. było nie tylko przedstawienie Radzie Gminy zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu, lecz przede wszystkim ich rozpatrzenie w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Z akt sprawy oraz pisma Wójta z dnia [...] zawierającego odpowiedź na wezwanie Sądu wynika jednak, że organ ten dopełnił opisanego obowiązku. Ponadto w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy obowiązkiem Wójta było także obok ogłoszenia o terminie sesji, na której Rada Gminy rozpatrywała nieuwzględnione zarzuty również imienne zawiadomienie zainteresowanych o terminie tej sesji. Z akt sprawy, treści skargi oraz wspomnianego wyżej pisma z dnia [...] wynika tymczasem, że Wójt nie zawiadomił skarżącego o terminie tej sesji, uchybiając opisanemu obowiązkowi i ograniczając tym samym prawa procesowe skarżącego. Zaskarżona uchwała nie spełnia jednak przede wszystkim wymogów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 26/02 ( nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz ustalić także, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Rada nie dysponuje także władztwem planistycznym ani swobodą regulacyjną, lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Także w literaturze zwraca się uwagę na szczegółowe wymogi w zakresie procedury rozpatrywania zarzutów, która wymusza na radzie pogłębioną analizę sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do przeprowadzenia postępowania dowodowego czy wyjaśniającego ( por. m.in. J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, op. cit.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono. W uzasadnieniu uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do interesów i potrzeb wnoszącego zarzut. Na dobrą sprawę należy stwierdzić, że Rada w ogóle nie odniosła się szczegółowo do treści wniesionego przez skarżącego zarzutu oraz nie wyjaśniła też w jakim zakresie zarzut ten został uwzględniony, ograniczając się w tej ostatniej kwestii tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że "uwagi do planu (...) częściowo słuszne – zostaną uwzględnione w końcowej redakcji planu". Kontrolowana przez Sąd uchwała nie zawiera także należytego uzasadnienia prawnego. W tej kwestii nie jest bowiem wystarczające przytoczenie formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych norm prawnych, stojących na przeszkodzie przeznaczenia terenu w sposób zamierzony przez współwłaścicieli. Wskazać też należy, że w nagłówku kontrolowanej uchwały błędnie przywołano przepis art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamiast przepisu art. 24 ust. 3 tej ustawy. Wadliwości tej nie mogła sanować odpowiedź na skargę, już choćby z tego powodu, iż nie jest integralną częścią uchwały organu kolegialnego. Stanowisko Rady Gminy M. należało zatem uznać na dowolne, co jednak nie oznacza przesądzenia przesłanek do uwzględnienia zarzutu. Ponowne rozpoznanie wniesionego przez Z.D. zarzutu Wójt Gminy poprzedzi postępowaniem przeprowadzonym w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zaś nieuwzględnienia wniesionego zarzutu przekaże sprawę do rozważenia Radzie Gminy, o czym zawiadomi skarżącego. W razie konieczności podjęcia uchwały w sprawie odrzucenia wniesionego zarzutu Rada Gminy zastosuje się w treści tej uchwały do wymogów zawartych w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazań Sądu. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżącego od Wójta Gminy odszkodowania należy wyjaśnić, że nie mogło ono zostać rozpoznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest powołany jedynie do kontroli działalności administracji publicznej. W tym stanie rzeczy wadliwa prawnie uchwała w części odrzucającej zarzut skarżącego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł zaś na przepisach art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzona opłata za czynności adwokata ustanowionego z urzędu została podwyższona – zgodnie z § 2 ust. 3 przywołanego rozporządzenia – o kwotę [...] zł ([...] ) tytułem podatku od towarów i usług. su.