II OSK 7/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 888/05 w sprawie ze skargi E. K., A. W., J. K. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego w K. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 888/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi E. K., A. W., J. K. i J. W. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego w K. Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. wymienione wyżej osoby wezwały Radę Miejską w K. do uchylenia uchwały z dnia [...] lutego 2005 r., którą utworzono "Park Kulturowy Miasta K.". Skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. przy ul. P., oznaczonej jako działka 3130/7 (KW [...]), która znajduje się w granicach utworzonego parku kulturowego. W ocenie skarżących uchwała powyższa narusza chronione konstytucyjnie prawo własności, gdyż ustanawia całkowity zakaz podejmowania inwestycji przemysłowych, usługowych i handlowych. Wobec negatywnego stanowiska Rady w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, E. K., A. W., J. K.i J. W. złożyli na przedmiotową uchwałę skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną stwierdzając, że interpretując przepis art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) należy przyjąć, iż utworzenie parku kulturowego znajduje prawne uzasadnienie jedynie w przypadku, gdy w centrum ochrony pozostaje zabytek (zabytki), zaś elementy krajobrazowe i przyrodnicze stanowią dla niego tło historyczne. W ocenie Sądu I instancji z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na nieruchomości będącej własnością skarżących nie występują żadne obiekty będące dziełem człowieka, a podlegające ochronie na mocy ustawy o ochronie zabytków. Nieruchomość skarżących ma charakter rolny i nic na to nie wskazuje, aby miała ona jakikolwiek historyczny lub kulturowy charakter bądź też tego rodzaju związek z zabytkami podlegającymi ochronie prawnej w formie parku kulturowego. Nie ma zatem zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że stanowi ona krajobraz kulturowy w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków. Od powyższego wyroku Miasto i Gmina K. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżących położona w K. przy ul. P. nie stanowi krajobrazu kulturowego ani też wyróżniającego się krajobrazowo terenu z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, a w konsekwencji ustalenie braku prawnego uzasadnienia do objęcia przedmiotowej nieruchomości granicami parku kulturowego utworzonego zaskarżoną uchwałą. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia o twierdzenia skarżącego J. K., co implikowało dokonywanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami będącymi podstawą podjęcia przez Radę Miejską w K. zaskarżonej uchwały, wbrew głównemu celowi postępowania przed sądami administracyjnymi, którym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy (gdyż jest to przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi), lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym będącym podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, który w sposób jednoznaczny potwierdzał konieczność objęcia spornej nieruchomości [...] przy ul. P. Parkiem Kulturowym Miasta K., - art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana w całości z naruszeniem prawa. W odniesieniu do tego zarzutu Gmina podnosi, że Sąd I instancji nie rozważył możliwości stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa określonej części zaskarżonej uchwały, co zdaniem Gminy ewentualnie mogłoby mieć miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt . W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na naruszeniu przez sąd przepisów postępowania tj. art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 147 § 1 P.p.s.a., a także na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 1. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów postępowania. Zarzuty te należy uznać za nietrafne. Art. 133 § 1 P.p.s.a., któremu uchybić miał Sąd I instancji, stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy". Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Przepis ten mógłby zostać naruszony gdyby Sąd – wbrew wymogom wynikającym z art. 106 § 3 P.p.s.a. – przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, stron. Kwestionując natomiast dokonaną przez sąd ocenę dokonanych przez Gminę ustaleń faktycznych, skarżący winien postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Również nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. Upoważnia on Sąd administracyjny do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron dowodu uzupełniającego z dokumentów – jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie przepis ten nie był przez Sąd stosowany, jako że nie przeprowadza on dowodów z dokumentów. Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 P.p.s.a., w oparciu o który Sąd uwzględnił skargę i stwierdził iż została ona wydana z naruszeniem prawa, mimo iż wydana ona została zgodnie tak z przepisami prawa procesowego jak i materialnego. 2. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podzielić zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż dokonana przez Sąd interpretacja przepisów art. 16 ust. 1 i art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków jest błędna. Z art. 16 cyt. ustawy wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji ludowej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" wyjaśnia ustawodawca w pkt 14 ust. 3 cyt. ustawy. Zatem krajobraz kulturowy jest to "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Dokonując wykładni ww. przepisów Sąd błędnie je zinterpretował przyjmując, iż w skład parku kulturowego mogą wchodzić wyłącznie tereny, na których znajdują się obiekty zabytkowe. Treść cytowanych wyżej przepisów nie uprawnia do sformułowania tego rodzaju twierdzeń. Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Stąd też dla ochrony tejże przestrzeni krajobrazu, nie jest konieczne aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako określona całość. Trafnie więc podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brak jest w tej sytuacji podstaw do rozważenia charakteru zabytkowego poszczególnych działek wchodzących w skład tego parku. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie terenu stanowiącego zabudowę zabytkową w tzw. obrębie historycznego założenia rezydencjalno-parkowego, w obszarze chronionego przedpola widokowego. Zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. pozostawała ona pod ochroną konserwatorską. Z niezakwestionowanej opinii eksperta inż. arch. J. R. wynika, że teren ten wyróżnia się krajobrazowo wobec czego kwalifikuje się do objęcia ochroną w formie parku kulturowego. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się wyłącznie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 3 pkt 14 cyt. ustawy, przez błędną ich wykładnię. Brak naruszeń przepisów postępowania uprawniał zatem Naczelny Sąd Administracyjny do skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r.