I SA/Wa 1064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddział Terenowy w O. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 1064/06 Uzasadnienie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy samego prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Uniwersytet [...] w [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka numer [...] w obrębie [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina O., oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, według wpisów w dziale drugim księgi wieczystej Kw nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu [...], będącego następcą prawnym Akademii [...] w [...]. Nieruchomość jest niezabudowana i wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. Uniwersytet [...] w [...] wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) nabycie przez Uniwersytet prawa własności gruntu położonego w [...], oznaczonego numerem ewidencyjnym [...], z dniem [...] września 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] w [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, stanowiącej Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, pozostającej w tym dniu w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, oznaczonej na mapie i rejestrze gruntów obrębu [...], gmina O., jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005 r., Nr 164, poz. 1365), z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Uniwersytet [...] w [...] został utworzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 lipca 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (Dz. U. Nr 69, poz. 762). Zgodnie z przepisami tej ustawy Uniwersytet [...] jest uczelnią państwową a nadzór nad nimi sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa. Organ przytoczył także treść art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i stwierdził, że Uniwersytet [...], jako uczelnia utworzona przez właściwy organ władzy, stanowi uczelnię publiczną oraz wyjaśnił, że z odpisu księgi wieczystej wynika, iż użytkownikiem wieczystym gruntu opisanego na wstępie jest wnioskujący Uniwersytet. Wobec spełnienia wszystkich przesłanek art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, Wojewoda uwzględnił wniosek o stwierdzenie nabycia przez wnioskującą uczelnię prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. złożyła Agencja [...] Oddział Terenowy w [...], zarzucając nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty poprzez nieustalenie, czy nabycie własności nieruchomości przez wnioskodawcę następuje odpłatnie, czy też nieodpłatnie. Odwołująca wskazała, że przepis art. 17 b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.), jak również art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603) stanowią, że nabycie własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego następuje w drodze sprzedaży, a istotą umowy sprzedaży jest jej odpłatność. Według odwołującej się podstawę dla nieodpłatnego nabycia własności winien stanowić przepis, który wyraźnie na to zezwala. Natomiast art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym, w tym przedmiocie nic nie stanowi, a więc powinno się stosować zasady ogólne, czyli nabycie nieruchomości powinno następować odpłatnie. Zarzucono, że decyzja Wojewody [...] nie zawiera rozstrzygnięcia w tej kwestii i nie rozstrzyga, czy nabycie jest odpłatne, czy nieodpłatne. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Agencji [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzając że odwołanie nie jest zasadne, a stanowisko organu orzekającego w pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Ponadto, odnosząc się do zarzutu, iż Wojewoda [...] powinien orzec o odpłatności, Minister podniósł, że organ obowiązany jest do orzekania w ramach przepisów prawa i nie może poza nie wychodzić. Skoro ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, nie nakazuje rozstrzygać w sprawie odpłatności za nabycie własności nieruchomości gruntowej, to brak podstaw, aby w zaskarżonej decyzji należało orzekać w tym zakresie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej o analogicznym zastosowaniu art. 17 b ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że nabycie prawa własności przez uczelnie wyższe regulują odrębne przepisy, przy czym nabycie to jest ex lege, a nie w trybie umowy cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja sprzedaży nieruchomości na zasadach wynikających z art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w trybie art. 17 b ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., przez brak rozstrzygnięcia w kwestii odpłatności lub nieodpłatności nabycia własności nieruchomości przez Uniwersytet [...] w [...]. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., gdyż każda decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie, które określa prawa i obowiązki strony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera stwierdzenia, czy nabycie własności nieruchomości nastąpiło odpłatnie, czy nieodpłatnie, bowiem stwierdzenie przez Ministra, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o odpłatności nie oznacza domniemania, że nabycie własności nieruchomości następuje nieodpłatnie. Ponadto w skardze podtrzymane zostały zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa, wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji. Przedmiotem oceny jest, w niniejszej sprawie, ostateczna decyzja Ministra Transportu i Budownictwa stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości, pozostającej w zasobach Agencji Rolnej Skarbu Państwa, przez publiczną szkołę wyższą, której przysługiwało do tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego. Podstawą materialnoprawną ocenianej decyzji jest art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Stosownie do tego przepisu: "1. Z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. 2. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust.1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda". Bezsporne jest, że wnioskujący o nabycie własności nieruchomości, Uniwersytet [...] w [...], jest publiczną szkołą wyższą. Wynika to z przepisu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie (Dz. U. Nr 69, poz. 385 ze zm.). Jest on także następcą prawnym Akademii [...]w [...], bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 powyżej powołanej ustawy: "Mienie obejmujące własność i inne prawa majątkowe Akademii Rolniczo-Technicznej im. M. Oczapowskiego w Olsztynie i Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Olsztynie staje się mieniem Uniwersytetu z dniem jego utworzenia", czyli z dniem 1 września 1999 r. Nie budzi również wątpliwości, że Uniwersytet [...] w [...] jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], którego prawa zostały ujawnione w dziale drugim księgi wieczystej Kw nr [...]. Należy zatem podzielić stanowisko organów administracji publicznej, że Uniwersytet [...] w [...] spełnia wszystkie ustawowe wymogi do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się jednak do kwestii, po pierwsze - czy w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje nabycie z mocy prawa własności nieruchomości, a przepis stanowiący o tym nabyciu nie zawiera stwierdzenia o odpłatności bądź nieodpłatności nabycia własności, to czy można interpretować, że nabycie ma charakter nieodpłatny; po drugie - czy decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nabycie prawa własności z mocy ustawy musi, w takim przypadku, zawierać stwierdzenie o nieodpłatności nabycia prawa. Dodatkowo należy ocenić, czy rację ma skarżąca, gdy twierdzi, że mimo, iż przepis art. 256 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stanowi o odpłatnym nabyciu własności nieruchomości, to w odniesieniu do nieruchomości pozostających w zasobach Agencji [...] powinny mieć zastosowanie zasady ogólne zawarte w przepisach ustawy z dnia [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 17 b ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nabycie własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego następuje w drodze umowy sprzedaży, zaś art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu, a w przypadku nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa niezbędna jest dodatkowo zgoda wojewody. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytania należy przede wszystkim wskazać, w jakiej relacji względem siebie pozostają regulacje ustawowe zawarte w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W ocenie Sądu ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym jest ustawą szczególną wobec ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z zasadą: Lex specialis derogat legi generali, zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zakres przedmiotowy hipotezy normy art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest węższy niż art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje szczególny sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną i nabycie to ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, od dnia 1 września 2005 r. Decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie prawa własności z mocy ustawy. W zaistniałej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, gdy twierdzi, że skoro przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewidują jedynie nabycie prawa własności gruntu pozostającego w jej zasobach w drodze cywilno-prawnej umowy, to nie można przyjąć koncepcji nieodpłatnego nabycia własności. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić również i z tego powodu, że ustawodawca w art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje odpłatnego nabycia, a przepisy tej ustawy nie zawierają też upoważnienia ustawowego do wydania przepisów wykonawczych w kwestii ustalania zasad odpłatności. Należy zatem zająć jednoznaczne stanowisko, że skoro ustawodawca nie przewidział odpłatności nabycia prawa własności, to tym samym, a contrario, nabycie jest nieodpłatne. Tak też należy interpretować zaskarżoną decyzję. Według skarżącej nieodpłatności nie można domniemywać, ale to właśnie obowiązek odpłatności powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku odpłatności, to nadmiernym legalizmem jest twierdzenie, że przepis musi stanowić także o nieodpłatności. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. jest zatem nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.