II SA/Wa 1251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na czynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia odrzucić skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2005r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwolnił A. L. ze służby w Agencji w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze. W dniu [...] stycznia 2006r. został przelany na konto A. L. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, poczynając od roku 2002 do 2006r. włącznie, w liczbie 185 dni. Skarżący zakwestionował liczbę dni niewykorzystanego urlopu, twierdząc, że wynosi ona 234 dni, a nie 185 dni. We wniosku z dnia [...] stycznia 2006r. zażądał wypłacenia kwoty [...] zł za 49 dni niewykorzystanego urlopu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2006r. p.o. Dyrektora Biura Kadr ABW poinformował A. L., że Szef ABW odmawia wypłaty ekwiwalentu za lata 2000 i 2001. Zawiadomienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 23 stycznia 2006r. Nie zgadzając się z takim sposobem załatwienia sprawy, skarżący w dniu [...] lutego 2006r. skierował do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W dniu [...] marca 2006r. p.o. Dyrektora Biura Kadr ABW poinformował A. L., że żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie może być uwzględnione z uwagi na przedawnienie roszczenia urlopowego. Jednocześnie stwierdził, że tego rodzaju sprawy nie podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zawiadomienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 3 kwietnia 2006r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. skarżący wezwał Szefa ABW do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie skarżący został poinformowany przez p.o. Dyrektora Biura Kadr ABW, że Szef podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. A. L. w dniu 1 czerwca 2006r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotem skargi uczynił czynność Szefa ABW, polegającą na pozbawieniu go ekwiwalentu pieniężnego za 49 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2000-2006 w wysokości [...] zł. W przypadku gdyby Sąd uznał, że sprawa wymaga załatwienia w formie decyzji administracyjnej, skarżący wniósł o zobowiązanie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do jej wydania. W dniu 13 lipca 2006r. Sąd wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez jednoznaczne wskazanie, co jest jej przedmiotem. W odpowiedzi na wezwanie A. L. wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Szefa ABW, polegająca na pozbawieniu go ekwiwalentu pieniężnego za 49 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2000-2006 w wysokości [...] zł i wniósł o uznanie przez Sąd jego uprawnienia do tego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że odmowa dokonania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy podyktowana była względami związanymi z upływem przedawnienia. W ocenie organu, tego rodzaju sprawa, w świetle przepisów pragmatycznych, nie wymaga załatwienia w formie decyzji administracyjnej, gdyż w istocie chodzi o czynność z zakresu administracji publicznej, która, jak w przypadku wypłaty ekwiwalentu, przybiera postać czynności materialno – technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiot niniejszej sprawy zawiera istotne zagadnienie prawne, wywołujące kontrowersje w orzecznictwie administracyjnym oraz w doktrynie prawa administracyjnego. Istota problemu sprowadza się do określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przykłady ustaw, w których w taki sposób uregulowane są sprawy administracyjne, są dość liczne. Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz z wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r. sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999, z. 1, poz. 3), uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999r. sygn. akt OPK 24/99 (ONSA 2000, z. 2, poz. 54) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001r. sygn. akt OPK 10/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 159), że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999r. trafnie podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego nie można przyjąć, iż brak wskazania w przepisach ustawy, że sprawa jest rozstrzygana w drodze administracyjnej, przemawia przeciwko stosowaniu tej formy prawnej załatwienia sprawy. Dlatego brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o którym mowa w art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002r. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, nie może przesądzać o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, w jakiej prawnej formie sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ma być załatwiana, wymaga analizy przepisów ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i 2 ustawy sprawy przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego wymagają załatwienia w formie rozkazu personalnego. Przepis ten wskazuje expressis verbis, że w tego rodzaju sprawach winno dojść do wydania rozkazu personalnego. W art. 94 pkt 1 ustawy prawodawca upoważnił Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia i określenia w nim szczegółowych zasad i trybu załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy, nawiązania, rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego, mianowania, przenoszenia, odwoływania i zwalniania ze stanowisk służbowych. Upoważnienie potwierdza treść cyt. art. 50 ust. 1 i 2 ustawy, a zatem, co wymaga podkreślenia, tylko w tych granicach organ wykonawczy mógł uszczegółowić przepisy ustawy. W praktyce oznacza to, że w akcie rangi podustawowej nie może dojść do kreowania nowych kategorii spraw załatwianych w drodze rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z odesłaniem do przepisów kpa, pojawia się więc pytanie, czy w innych sprawach osobowych, które mogą wiązać się ze zdarzeniami prawnymi takimi jak: mianowanie, oddelegowanie czy zwolnienie ze służby, a więc ich dotyczącymi, nie powinno dojść do wydania władczych rozstrzygnięć, zwłaszcza wtedy, gdy obiektywnie istniejące prawo funkcjonariusza wymaga indywidualnej konkretyzacji. Przenosząc wcześniej zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt interesującej nas kwestii, warto przytoczyć dosłowne brzmienie regulacji będącej podstawą roszczeń skarżącego. Przepis art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, stanowi, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe (skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy). Sam sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zauważyć, że w tego rodzaju sprawach treścią obiektywnie istniejącego prawa jest ekwiwalent pieniężny, którego wartość w samej ustawie jest bliżej nieokreślona, zaś treścią czynności, o której mówią strony, tylko jego wypłata. Nie ulega wątpliwości, że otrzymanie ekwiwalentu musi być poprzedzone ustaleniem przez organ jego wysokości i przyznaniem, bądź ustaleniem braku podstaw do jego otrzymania, a to z kolei treścią czynności być nie może. Rola organu administracji w tej sprawie nie została sprowadzona jedynie do działań, które służą realizacji uprawnienia zwolnionego funkcjonariusza, albowiem organ nie tylko wypłaca określone należności, ale wpierw musi rozstrzygnąć w sposób władczy o konkretnych wielkościach wyrażonych w pieniądzach, które funkcjonariusz winien otrzymać (nawet gdy organ nie łączy tego z wydaniem decyzji na piśmie). Wynika to z gramatycznej wykładni tego przepisu, gdyż wypłatę ekwiwalentu, czyli czynność materialno – techniczną, jako etap realizacji prawa, każdorazowo poprzedza jego konkretyzacja, a to uwidacznia aspekt decyzyjny. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji istnienia sporu (jak w niniejszej sprawie). Czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ma służyć, co warto podkreślić, realizacji tychże uprawnień lub obowiązków, a więc wtedy, gdy uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego zostało skonkretyzowane, a nie doszło do wypłaty ekwiwalentu. Organ w sposób władczy nie może natomiast decydować o konkretnych prawach w formie czynności, na którą Szef ABW i skarżący się powołują (wielkość ekwiwalentu, przedawnienie, etc.). Sprawa ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest sprawą osobową dotyczącą zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ściśle wiąże się z faktem zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W kwestii ekwiwalentu ustawodawca nie zawarł wyraźnych uregulowań, odsyłając w zakresie nieuregulowanym do przepisów procedury administracyjnej. Należy zatem na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia przyjąć, że w tego rodzaju sprawie zastosowanie znajdą przepisy kpa. W świetle art. 104 § 1 kpa organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji administracyjnej. Precyzując skargę, skarżący wskazał, że w istocie jej przedmiotem jest czynność Szefa ABW, polegająca na pozbawieniu go ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tak sprecyzowana skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Nie można bowiem uznać, że czynności podjęte w sprawie przybrały postać czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Abstrahując od tego, że załatwienie tej sprawy w ogóle nie może nastąpić w takiej formie, to w istocie A. L. skarży podejmowane w ramach struktury organu czynności faktyczne, które, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, winny jednak zmierzać do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, co zostało zaprezentowane wcześniej. Pisma znajdujące się w aktach sprawy nie mają charakteru decyzji organu. Już choćby samo oznaczenie tych pism wskazuje, że pochodzą one od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czyli urzędu, a nie od organu, którym jest Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Nawet gdyby osoba podpisująca je miała upoważnienie organu do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu w tego rodzaju sprawach, to z kolei ich treść nie pozwala uznać, że są one jednostronnymi rozstrzygnięciami organu. Pisma te w istocie zawierają jedynie treści informacyjne. Bez poczynienia konkretnych ustaleń co do samego ekwiwalentu pieniężnego (czy przysługuje i w jakiej wysokości, lub że nie przysługuje) w formie decyzji administracyjnej, nie może dojść do podjęcia czynności wypłaty lub odmowy jej dokonania (gdyby dla przykładu organ doszedł do wniosku, że wydana decyzja, przyznająca ekwiwalent w określonej wysokości, jest wadliwa). Powyższe nie pozbawia skarżącego możliwości zbadania merytorycznie sprawy przez Sąd, albowiem kontroli sądowej podlegać będzie ostateczna decyzja Szefa ABW w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (przyznająca lub odmawiająca). Z tego wynika również, że niewydanie decyzji w tym przedmiocie może być objęte skargą na bezczynność organu. Warto przy tym podkreślić, że w jednym postępowaniu Sąd nie może badać prawidłowości jakiegoś aktu lub czynności objętych skargą i jednocześnie oceniać, czy zaistniała bezczynność w zakresie ich wydania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.