III SA/Wa 3108/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej i umorzenie postępowania w zakresie jego wykonalności - oddala skargę - I. spółka cywilna (dalej: uczestnik postępowania) prowadziła działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopaliny ze złoża P.. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003 r. podjętą w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody O. wymierzył uczestnikowi postępowania administracyjną karę pieniężną z tytułu wydobywania kopalin z rażącym naruszeniem koncesji. Spółka dokonała wpłaty części wymierzonej kary, na rzecz Gminy P.. Decyzja Ministra Środowiska została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku czego organ drugiej instancji ponownie zobowiązany był rozpatrzyć odwołanie uczestnika. Decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska uchylił decyzję organu I-ej instancji nakładającą na uczestnika karę administracyjną i umorzył postępowanie w sprawie. W dniu 14 lipca 2005 r. Minister Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej, nałożonej decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na I.. O czym powiadomił między innymi Urząd Gminy P.. Pismem z dnia 25 lipca 2005 r.Gmina P., wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Gmina uzasadniła swe żądanie istnieniem zagadnienia wstępnego jakim jest jej prawo do udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i wskazała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Środowiska odmówił zawieszenia postępowania. Gmina P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wstrzymanie wykonalności wyżej wskazanego postanowienia. Postanowieniem z dnia. [...] września 2005 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania oraz umorzył postępowanie w sprawie odmowy wstrzymania wykonalności postanowienia z [...] sierpnia 2005 r., uznając, iż gmina nie jest stroną postępowania w przedmiocie nadpłaty. W ocenie Ministra Środowiska, Gmina P. nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty kary administracyjnej. W stanie prawnym do którego odnosi się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej, interes gminy, która otrzymuje część wpływów z opłat i kar ustalanych na podstawie prawa geologicznego i górniczego, miał charakteru faktyczny. Zdaniem Ministra Środowiska dopiero nowelizacja przepisów wprowadzona ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., a wchodząca w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., zmieniła sytuację prawną gminy w takim postępowaniu, albowiem nadała jej status strony. Minister Środowiska wskazał także, że zainicjowane przez Gminę postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r. nie uzasadniają istnienia kwestii wstępnej. Odnośnie zarzutu, że zawieszenie postępowania powinno nastąpić z urzędu, albowiem nastąpiła likwidacja firmy I. s.c., wskazał, że jest to przesłanka nowa, której nie można rozstrzygać we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina P. nie zgodziła się z wydanym przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. i wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu Gmina zarzuciła naruszenie art. 97 k.p.a. w szczególności poprzez błędne uznanie, że określenie status strony Gminy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu w/w normy. Naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie legitymacji procesowej Gminy, a także naruszenie art. 124 oraz art. 107 § 2-5 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., w szczególności poprzez nie oznaczenie stron postępowania oraz nie podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podniesiono też, że w postanowieniu nie powołano pełnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu swojej skargi Gmina podniosła, że w jej ocenie miała interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Uczestnikowi postępowania i niesłusznie została pozbawiona uprawnień strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym Gmina wniosła skargę na decyzję ostateczną Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2004 r. Zdaniem Gminy powyższe skargi winny skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie nadpłaty, gdyż ustalenie statusu prawnego Gminy i uznanie jej za stronę postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, stanowi zagadnienie wstępne. Według Gminy zawieszeniem postępowania winno skutkować również to, że spółka cywilna I. została zlikwidowana, gdyż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. likwidacja strony postępowania winna spowodować zawieszenie postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi i potrzymał swoje stanowisko w sprawie. W dniu 21 lipca 2001 r. pełnomocnik Uczestnika Postępowania – I., złożył wniosek o oddalenie skargi podnosząc, że po stronie Skarżącej brak jest legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Jednocześnie wskazał, że spółka cywilna będąca uczestnikiem postępowania nadal istnieje. W dodatkowym piśmie z dnia 25 sierpnia 2006 Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia, albowiem postępowania w przedmiocie nadpłaty, w ogóle nie powinno się toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę zgodnie z zakresem swojej właściwości, nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia ani też stwierdzenia jego nieważności. Na wstępie, ustosunkowując się do zarzutu braku legitymacji procesowej Skarżącej, należy stwierdzić, że zarzut ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. A zatem o istnieniu legitymacji skargowej decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Takie ujęcie legitymacji skargowej pozostaje w zgodzie z zakresem i zasadami rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, określonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem. Takie ujęcie koresponduje także z zakresem i zasadami orzekania przez sąd administracyjny, w tym przede wszystkim z możliwościami uwzględnienia przez ten sąd skargi, określonymi w art. 145-150 p.p.s.a. W tej sytuacji należy przyjąć, iż Gmina, jako podmiot będący adresatem aktu – postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, ma interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym. Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. może zatem być poddane kontroli Sądu. Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd nie jest uprawniony w niniejszej sprawie do badania prawidłowości wszczęcia postępowania w przedmiocie nadpłaty. Granice postępowania sądowego zakreśla art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.p.s.a.), który nakazuje rozstrzygać w granicach sprawy. Oznacza to, że nie wolno Sądowi wkraczać w materię, która była albo będzie przedmiotem odrębnego postępowania przed organami administracji. Przy czym pojęcie "materia" rozumieć należy jako prawo materialne. W tym wypadku treść zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierająca się w orzeczeniu o zawieszeniu postępowania determinuje granice postępowania sądowego. Wprawdzie orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania zapada w toku postępowania w przedmiocie nadpłaty, to jednak "materia" zawieszenia postępowania ma odrębny, incydentalny charakter. Postępowanie w przedmiocie nadpłaty kary pieniężnej toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. Nr 27 poz. 96 ze zm, dalej pr.g.g.), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej: o.p.) oraz ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kara pieniężna została na podstawie art. 128 pr.g.g. nałożona na I., decyzją Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Ukarany dokonał 25 marca 2003 r. wpłaty części orzeczonej kary na rzecz Gminy P.. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska uchylił wyżej wymienioną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, a następnie wszczął z urzędu postępowanie o zwrot zapłaconej kary pieniężnej. Przepis art. 128 pr.g.g. będący podstawą prawną nałożenia kary w ustępie 4 pkt 2 nakazywał do kar stosować odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z zastrzeżeniem, iż to organom koncesyjnym przysługują określone w nich uprawnienia organów podatkowych. Przepis art. 128 pr.g.g. został uchylony ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. Nr 110, poz. 1190) w całości. Jednak zgodnie z art. 12 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy oraz ich egzekucji, zastosowanie miały mieć przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty ma zastosowanie nadal przepis art. 128 pr.g.g. Użyte w tym przepisie sformułowanie, iż w sprawach kar pieniężnych stosuje się odpowiednio, przepisy o zobowiązaniach podatkowych oznacza, że mają w tych sprawach zastosowanie przepisy ustawy ordynacja podatkowa, znajdujące się w dziale III-im tej ustawy, zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe" Takie stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt Tw 49/05). Przepisy te nie mają charakteru przepisów procesowych. Minister Środowiska w zakresie procedowania zastosował prawidłowo przepisy ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Wprawdzie nie wskazał wprost merytorycznej postawy rozstrzygnięcia, ale dał wyraz jej akceptacji w uzasadnieniu postanowienia, uznając za słuszne rozstrzygnięcie organu I-ej instancji. Tym samym uznać należy, że nadal podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. ( wskazany jako podstawa orzeczenia przez organ I-ej instancji). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że w postępowaniu tym, Gmina P. nie ma praw strony. Minister Środowiska odwołał się do statusu gminy w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i wskazał na analogiczną sytuację gminy występującą w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej. Jego zdaniem gmina będąca beneficjentem kary ma w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty także tylko interes faktyczny. Nie mogąc być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty nie ma legitymacji do występowania z wnioskiem o zawieszenie takiego postępowania o stwierdzenie nadpłaty. Uznać należy, iż dokonana przez Ministra Środowiska ocena prawna pozycji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty, jest prawidłowa. Należy stwierdzić, że w świetle przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze, brak było unormowań prawnych, które przyznawałyby gminie w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej jakiekolwiek uprawnienie lub określały obowiązek. Orzecznictwo sądowe konsekwentnie odmawiało gminie przymiotu strony w takim postępowaniu. (Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r., III RN 181/98, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., II SA 1539/00 i II SA 1533/00). Dopiero na skutek wydania decyzji, gmina nabywała prawo ewentualnego domagania się wpłaty, na swoją rzecz, określonej decyzją części kary. Czynność przekazania określonej kwoty pieniężnej miała jednak charakter techniczny. Zdaniem Sądu nadpłata, która może powstać w związku z wymierzeniem kary pieniężnej, jest immanentnie związana z tą karą. Ustalenie, że kara pieniężna jest należna, powoduje odmowę stwierdzenia nadpłaty, ustalenie przeciwne, powoduje konieczność jej zwrotu. Skoro zatem, w obowiązującym w chwili orzekania stanie prawnym, żaden z przepisów prawa nie dawał podstaw do przyznania gminie statusu strony w postępowaniu o wymierzenie kary – tj. ustalenie istnienia przesłanek do jej nałożenia i wysokości kary, to stwierdzić należy, że nie było także podstaw do nadania gminie przymiotu strony w postępowaniu, które prowadzić musiałoby do orzeczenia, że takich przesłanek nie ma. A zatem stwierdzić należy, że gmina chociaż jest beneficjentem wpłaconej części kary pieniężnej, generalnie nie ma uprawnień do badania legalności jej wymierzenia. W ocenie Sądu Minister Środowiska, skoro wszczął postępowanie o stwierdzenie nadpłaty, to miał obowiązek ustalić, czy Gmina P. może być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nadpłaty. Jest to postępowanie odrębne od postępowania o wymierzenie kary pieniężnej. Uzasadnienie postanowienia odwoływało się do statusu gminy w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary. Jak słusznie wskazał Minister Środowiska jego kwestia została przesądzona, decyzjami, które miały charakter ostateczny i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Ponownie Sąd musi podkreślić, iż nie jest uprawniony do oceny zasadności wszczęcia postępowania w sprawie, albowiem zaskarżone orzeczenie, tego zdarzenia nie dotyczy. Oceniając pozostałe zarzuty strony skarżącej Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym skutkować uchylenie bądź stwierdzenie nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2002 r. V SA 2353/2001 zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Natomiast w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. IV SA 3318/2002 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. A samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r. II SA 1559/2001, wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r. IV SA 1670/98). Podkreślić więc należy, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 kpa, ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Nie sposób też zgodzić się z zarzutem Gminy, że Minister Środowiska winien był zawiesić przedmiotowe postępowanie z urzędu zgodnie z art. 97 § pk1 k.p.a. gdyż jak podniosła w skardze Gmina, w przedmiotowej sprawie doszło do likwidacji I. s.c. Słusznie organ podniósł, że okoliczność ta została wskazana dopiero na etapie postępowania odwoławczego, stąd nie może być oceniana w granicach rozpatrywanego wniosku. Dodatkowo należy wskazać na nadesłane do akt pismo pełnomocnika Uczestnika postępowania, który okoliczności tej zaprzecza. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 10 oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro podstawą rozstrzygnięcia jest uznanie, iż Skarżącej nie służy prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty. W ocenie Sądu zasadnie zaskarżonemu postanowieniu Gmina P. zarzuca naruszenie przepisów art. 124, 107 i 126 k.p.a. Postanowienie to nie zawiera bowiem rzetelnego, zupełnego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje wprost wszystkich przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, brakuje staranności w oznaczeniu stron i organu. Należy stwierdzić, że Minister Środowiska w wydanym postanowieniu nie oznaczył czytelnie stron postępowania. Z zaskarżonego postanowienia wynika jednak, iż zostało one wydane w związku z wnioskiem skarżącej Gminy o zawieszeniu postępowania, zaś samo postępowanie dotyczy ewidentnie stwierdzenia na rzecz Uczestnika nadpłaty z tytułu nałożonej na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej, wymierzoną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Do tych podmiotów kierowane jest więc zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Naruszenie przepisów prawa w tym zakresie, w ocenie Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, co sprawia, że brak jest podstaw do uchylenie z tych przyczyn zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.