IV SA/Gl 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Drewniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G., na podstawie m.in. art.1 pkt 2, art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz.49) i §§ 1, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. D. choroby zawodowej narządu [...] (wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia). Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był zbyt mały [...] oraz brak narażenia na [...] od roku [...]. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. Powołując się na orzeczenie lekarskie wydane w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z uwagi na zbyt mały [...], A. D. domagał się wydania ponownej decyzji w materii choroby zawodowej, wskazując w piśmie pełnomocnika będącego adwokatem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego negujące wielkość [...] jako przesłankę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu [...]. Decyzją z dnia [...] r. wspomniany wyżej organ, na podstawie art.145 § 1 pkt 5, art.149 § 3 i art.150 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r.. W uzasadnieniu podał, iż sprawa została zakończona decyzją ostateczną, przeto żądanie strony wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową narządu [...] w trybie zwykłym jest wykluczone. Natomiast stwierdzenie choroby zawodowej w trybie nadzwyczajnym nie może nastąpić, albowiem lekarze uprawnionej placówki diagnostycznej takiej choroby nie uznali, zaś zmiana wykładni przepisów nie jest przesłanką dla wydania nowej pozytywnej decyzji. Orzeczenie to zostało utrzymane przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r.. Oba przywołane rozstrzygnięcia uchylił jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., gdyż dostrzegł wątpliwości co do sedna intencji strony. Mianowicie za dowolne uznał przyjęcie, iż skarżący domagał się wznowienia postępowania, wskazując na wątpliwość czy nie chodziło mu o wszczęcie nowego postępowania w tej sprawie. W każdym razie polecił wezwanie go o sprecyzowanie żądania. Wskazał przy tym, że odmowa wznowienia postępowania nie może mieć miejsca wówczas, gdy organ uzna podaną przesłankę wznowienia za chybioną, gdyż jest przedwczesna. W takim wypadku rzeczą organu jest wznowienie postępowania, zbadanie zasadności podstawy wznowienia i wydanie rozstrzygnięcia, które może przybrać postać odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Skarżący wezwany przez organ o sprecyzowanie treści podania podał, iż jego intencją jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., zaś jego pełnomocnik wskazał, iż podstawę wznowienia stanowi przepis art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. W ocenie adwokata A. D. zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w tym przepisie jest uznanie przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt III RN 36/98 (OSNAPiUS 6/99, poz.192), że wytyczne Ministra Zdrowia w zakresie orzekania o chorobach zawodowych, na których oparto decyzję dotychczasową, przekraczają zakres upoważnienia udzielonego mu przez rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r.. Pogląd ten znalazł następnie uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się utrwaloną praktyką. Zatem w jego przekonaniu decyzja z [...] r. oparta została na wadliwych przesłankach i jako taka nie powinna się ostać. Uzasadniając trafność żądania wydania decyzji stwierdzającej u A. D. chorobę zawodową, powołano się również na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w G. zasądzający odszkodowanie za [...] stwierdzone u A. D. przez biegłego lekarza występującego w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, na zasadzie art.149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie w tej sprawie, wskazując jednocześnie na przepis art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. jako podstawę wznowienia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie choroby zawodowej narządu [...] u A. D. zakończonego decyzją z dnia [...] r.. W jej motywach wskazał, iż podana przez stronę podstawa wznowienia nie istnieje, gdyż nie zapadło żadne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego mającego wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu pełnomocnik strony domagał się uchylenia powyższej decyzji i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, bądź przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem wznowienia postępowania, naprowadzając na okoliczności uprzednio przedstawione w toku postępowania. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 2 i art.151 § 1 pkt 1 w związku z art.145 § 1 pkt 7 k.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r.. W jej uzasadnieniu – opisując przebieg dotychczasowego postępowania - podał, iż przeprowadzone w wyniku wznowienia postępowania czynności wyjaśniające wykazały, że brak jest zasadnych podstaw wznowieniowych, w szczególności podstawy z art.145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż nie rozstrzygnięto żadnego zagadnienia wstępnego pozwalającego na podważenie decyzji dotychczasowej. Zatem w tym aspekcie kwestionowana w odwołaniu decyzja jest poprawna. Wszak organ pierwszej instancji orzekł wadliwie proceduralnie, bowiem powinien był nie odmówić wznowienia postępowania, a odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie [...] (orzekającym o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej), błędnie określając go jako punkt orzekający o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej, powołując się na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W jej motywach skoncentrował się na wykazaniu istnienia przesłanek prowadzących do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu [...], co miało dowodzić wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, co przy braku trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jej uwzględnienie. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Jak głosi przepis art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 § 1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień skutkujących jej wzruszeniem. Zapadła ona bowiem na skutek dostatecznego wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, trafnej oceny poprawnie ustalonego stanu faktycznego oraz prawidłowego zastosowania stanowiących jej podstawę prawną przepisów prawa, głównie procesowego. Kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne było postępowaniem nadzwyczajnym, które uruchamiane jest wówczas, gdy istnieje podejrzenie wydania wadliwej decyzji ostatecznej. Ustalenie tej wadliwości powoduje – generalnie rzecz ujmując – wzruszenie takiej decyzji. Postępowanie to toczyło się na skutek wyraźnego żądania wznowienia postępowania sformułowanego przez fachowego pełnomocnika strony, przeto w zasięgu zainteresowania organu administracyjnego mogły znajdować się wyłącznie okoliczności opisane w art.145 § 1 k.p.a.. Wznowienie postępowania administracyjnego może się bowiem opierać li tylko na podstawach wznowieniowych sprecyzowanych w tym przepisie oraz w art.145a k.p.a.. Podanie o wznowienie zaczepiało ostateczną decyzję z dnia [...] r., mocą której orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu [...]. Ostatecznie skarżący oparł przedmiotowe żądanie na podstawie z art.145 § 1 pkt 7 k.p.a.. Badanie jego zasadności zostało otwarte postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r., bowiem nie budzi wątpliwości jego istota, mimo niezbyt precyzyjnego brzmienia. Z uwagi na przytoczoną podstawę wznowienia na niej należało skupić uwagę, chociaż analizie poddać wypadło również inne podstawy, gdyż w orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego wznowienie postępowania obejmuje obowiązek badania wszystkich podstaw wznowieniowych. Uzasadniając żądanie wznowienia postępowania, mimo wcześniejszych i zresztą również późniejszych wywodów mocno nawiązujących do samej choroby zawodowej, a więc postępowania zwyczajnego, odchodzących wyraźnie od nadzwyczajnego trybu postępowania, pełnomocnik skarżącego podał, iż wspomnianej postawy wznowienia upatruje w zmianie "linii" dotychczasowego orzecznictwa w zakresie choroby zawodowej narządu [...], w szczególności na skutek przyjęcia, że zasady oceny schorzenia narządu [...] zamieszczone w wytycznych metodologicznych Ministra Zdrowia okazały się nielegalne. Powołał się przy tym na wskazany wyżej wyrok Sądu Najwyższego i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Godzi się w tym miejscu podnieść, że istotnie taka zmiana podejścia do przywołanego aktu miała miejsce i od pewnego czasu, kontrolując legalność decyzji wydanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, judykatura pomijała jako przyczyny odmowy stwierdzenia przedmiotowej choroby takie aspekty jak wielkość [...], rozmiar czynnika narażającego, upływ okresu od ustania narażenia do stwierdzenia jego skutków. Jednakowoż ten stan rzeczy nie może być przyczyną wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zapadłą przed wspominanym okresem. Utrwalone jest bowiem stanowisko, że zmiana interpretacji przepisu prawnego nie może stanowić podstawy wzruszenia rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym (tak Barbara Adamiak w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2005, str.648 i cytowane tam orzecznictwo). Podobnie jak nie budzi zastrzeżeń pogląd, wedle którego nie jest postawą wznowienia postępowania błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym, przy czym za taką podstawę uznaje się błędne ustalenie stanu faktycznego (op. cit.) Wszak w sprawie administracyjnej objętej obecną oceną nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a co najwyżej do nieprawidłowej jego oceny. Elementy faktyczne ustalone zostały prawidłowo i nawet skarżący ich nie zaczepia, eksponując natomiast ich ocenę, która jego zdaniem winna doprowadzić do stwierdzenia choroby zawodowej. Zatem brak jest oparcia do przyjęcia za zasadną podstawy z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów), którą można było wysnuć z treści pism skarżącego i jego pełnomocnika. Chybiona jest także wyraźnie eksponowana podstawa z art.145 § 1 pkt 7 k.p.a.. W tym przepisie chodzi o odmienne od oceny przyjętej w decyzji dotychczasowej rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia żadnego zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne jest rozstrzygane przez organ współdziałający lub sąd i na czas jego wydania postępowanie właściwe podlega zawieszeniu. W sprawie, w jakiej zapadła decyzja dotychczasowa ani inny organ administracyjny ani sąd nie wypowiadali się w znaczeniu mającym wpływ na treść tego rozstrzygnięcia. Poza wszystkim nie są takimi organami placówki medyczne wydające opinie w przedmiocie charakteru schorzenia. Zresztą nawet gdyby było inaczej, to przyszło zważyć, iż nowe orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. jest identyczne w swej konkluzji z poprzednimi, a nie wszczyna ono nowego postępowania, zresztą jest to w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tożsamej podmiotowo, przedmiotowo i w takim samym stanie faktycznym, wykluczone w trybie zwykłym (nota bene jako dowód powstały po zapadnięciu decyzji dotychczasowej nie może ono być taktowane jako istniejące w dacie jej wydania, nadto orzeczenie to nie zastosowało nowych metod badania). Ewentualne pogorszenie stanu zdrowia mogłoby prowadzić do wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie choroby zawodowej. Po wtóre nie mieszczą się w omawianym pojęciu zagadnienia wstępnego orzeczenia sądów zapadłe w innych sprawach, bowiem od nich nie zależy wynik sprawy objętej żądaniem wznowienia, w tym zwłaszcza eksponowany przez skarżącego wyrok sądu pracy. Tenże wyrok ma inny charakter i nie wpływa na treść orzeczeń administracyjnych w przedmiocie choroby zawodowej. Wreszcie powoływanie się na brzmienie zasad konstytucyjnych, gdy nie mają one jakiegokolwiek odniesienia do niniejszej sprawy również nie mogło wywołać zamierzonego skutku. W konsekwencji czego, gdy brak było trafnych podstaw wznowieniowych, bo nie wskazywano na wydanie decyzji dotychczasowej na podstawie fałszywych dowodów, w wyniku przestępstwa, czy przez pracownika podlegającego wyłączeniu, inny organ nie był zobligowany do wyłożenia stanowiska, decyzja ta nie została wydana w oparciu o inną decyzję czy orzeczenie sądu, następnie uchylone bądź zmienione, wreszcie gdy oczywistym jest, że skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., do wzruszenia jej dojść nie mogło. W takiej sytuacji przepis art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje konieczność wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (odmowa wznowienia może mieć miejsce wyłącznie gdy postępowania nie wznowiono wcześniej, co może być uzasadnione uchybieniem terminu do złożenia podania o wznowienie, albo gdy ze względów podmiotowych czy przedmiotowych jest ono niedopuszczalne). Jeżeli zatem organ pierwszej instancji wychodząc z trafnych przesłanek orzekł wadliwie w osnowie swej decyzji, zasadnym było skorygowanie tego błędu przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie na nowo odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...] r.. Z przytoczonych powodów skarga, która zresztą skupia się na niemających znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji kwestiach dotyczących samej choroby zawodowej (podnoszone zagadnienia zostały już ocenione w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r.), nie dostrzegając nadzwyczajności kontrolowanego postępowania administracyjnego i podstaw wydania decyzji odmownej, podlegała oddaleniu na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.