II SA/Łd 485/04

Dnia 6 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Asesor WSA: Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi U. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżących – U. P. i A. P. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania U. P. i A. P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z częścią biurowo – socjalną oraz wiaty (użytkowanych jako hurtownia środków chemicznych) na budynek gospodarczy (magazyn nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A 22 w Ł.. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2003 r. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A 22 stwierdzono, że w części południowej działki, znajduje się budynek magazynowy z częścią biurowo – socjalną oraz, od strony południowo – zachodniej, wiata o konstrukcji stalowej z murowanymi ścianami osłonowymi, które są użytkowane jako hurtownia środków chemicznych (nadtlenek wodoru, sól spożywcza, soda lekka, podchloryn sodu i mocznik) głównie dla przemysłu włókienniczego. W toku postępowania ustalono, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] wyraził zgodę na użytkowanie budynku gospodarczego i wiaty, na cele gospodarczo – rolne. Stwierdzono więc dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty z gospodarczo – rolnej na hurtownię środków chemicznych bez wykonania robót budowlanych z tym związanych. Podczas wizji lokalnej A. P. oświadczył, iż zmiana użytkowania przedmiotowych obiektów nastąpiła bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w roku 1992. W oparciu o miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Lasu Ł. (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 maja 1994 r., Nr LXXVI/94) stwierdzono, że nieruchomość przy ul. A 22 znajduje się w obrębie obszaru nr 3 strefy [...], gdzie zgodnym z charakterem strefy sposobem użytkowania terenu jest rolnictwo, ogrodnictwo, zabudowa zagrodowa – istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu. Niezgodnym z charakterem strefy, lecz dopuszczalnym sposobem użytkowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa oraz usługowa i produkcyjna dla usług i produkcji o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu, z wyjątkiem powstałych drogą działań samowolnych. Powyższe ustalenia, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie przewidują możliwości rozwoju nowych funkcji usługowych i produkcyjnych oraz związanych z tym możliwości rozbudowy istniejących form użytkowania i zagospodarowania terenu nieruchomości (na hurtownię). Przeprowadzona przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych jest niezgodna z ustaleniami planu i niedopuszczalna. Ponadto działalność hurtowni może powodować uciążliwość poza granicami nieruchomości, poprzez wzmożoną obsługę komunikacyjną, a zatem nie spełnia wymogów ustalonych dla sposobu użytkowania terenu nawet niezgodnych z charakterem strefy, lecz dopuszczalnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania U. P. i A. P., mocą decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, iż bezspornym jest fakt użytkowania budynku gospodarczego (magazynu nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty jako hurtowni środków chemicznych, tj. niezgodnie z przeznaczeniem. Organ nie ma możliwość legalizacji istniejącego stanu użytkowania, gdyż zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu Ł., działka przy ul. A 22 znajduje się w obrębie obszaru Nr [...] strefy [...], gdzie niedopuszczalne jest przeznaczenie terenów na cele usługowe, produkcyjne, przetwórcze i składowe zarówno w budynkach, jak i poza nimi. Zatem organ nadzoru budowlanego, w wyniku ujawnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów i stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie nie przewiduje prowadzenia tego typu działalności, zobowiązany był na podstawie art. 71 ust. 3, w związku z art. 51 ust. l ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. P. i A. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji, gdyż narusza ona prawo poprzez niewłaściwe zastosowanie unormowania przepisu art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. W motywach podali, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1994 r., a zmiana sposobu użytkowania obiektu miała miejsce w roku 1992, w tej sytuacji do stanu fatycznego sprawy nie może mieć zastosowania przepis art. 71 ust. 3 prawa budowanego z 1994 r., bowiem prawo nie może działać wstecz. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie skarżących, iż do sprawy powinna mieć zastosowanie regulacja prawna z poprzednio obowiązującej ustawy. Ponadto strona podała, iż organ wydał decyzję dopiero po 12 latach od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie miał obowiązku do wydania takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, iż nie wnosi ona nowych istotnych okoliczności. Zdaniem organu błędny jest pogląd, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie skład orzekający dostrzegł naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie związane są regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Najważniejsza zasada to podkreślenie, iż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). W toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje w szczególności etap ustalenia jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów. Poczynienie powyższych ogólnych uwag było konieczne dla ukazania zagadnień istotnych w niniejszej sprawie, w szczególności pokazania błędu organów popełnionego w trakcie rozpoznawania sprawy. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2003 roku, do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło w 1992 roku. Organy administracji jako podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie powołały regulację ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organy badały zgodność realizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 maja 1994 r., Nr LXXVI/94. Zdaniem składu orzekającego, organy nadzoru budowlanego naruszyły reguły postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem nie ustaliły właściwie stanu prawnego. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998 roku, sygn. akt: IV SA 840/96 (Lex Nr 43293), do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Błędnie zatem w niniejszej sprawie został zastosowany przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. Zgodnie z przytoczoną na wstępie zasadą praworządności (art. 6 kpa) organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Dlatego też konieczne jest ustalenie jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ nie poczynił również ustaleń na okoliczność obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy – prawo budowlane. Takie działanie stanowiło naruszenie reguł postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji, podjętych w sprawie. Wobec powyższego przyznać należy zasadność argumentowi skargi dotyczącemu zastosowania przez organ niewłaściwego regulacji ustawowej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność upływu 12 lat od popełnienia samowoli, wobec powzięcia o niej informacji z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 18 czerwca 2003 roku. Reasumując, Sąd uchylił kontestowaną w skardze decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Sąd orzekł jak wyżej na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.