II SA/Sz 585/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006r. sprawy ze skargi A.-Z. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Ośrodka Szkolno-Wychowawczego "[...]" w [...] o d d a l a skargę Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania A. F.- Z. z funkcji dyrektora [...] została podjęta na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679, ost. zm. z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) w wykonaniu wezwania Wojewody z dnia [...] r., znak [....] oraz z dnia [...] r. znak [....] do odwołania A. F. - Z. ze stanowiska kierownika [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przepis art. 2 pkt 6 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne określa podmiotowe ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez między innymi kierowników [...]. Osoby te, na podstawie art. 4 pkt 6 ww. ustawy w okresie zajmowania stanowiska nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Nadto organ wskazał, że A. F. - Z. będąc wspólnikiem spółki jawnej "[...]" prowadzi działalność gospodarczą, bowiem wynika to z przepisów kodeksu spółek handlowych określających prawa i obowiązki wspólnika spółki jawnej . W związku z powyższym A. F. - Z. nie może, będąc wspólnikiem spółki jawnej "[...]", pełnić zarazem funkcji kierownika [...] gdyż w ten sposób dochodzi do naruszenia zakazu określonego przepisem art. 4 pkt 6 powoływanej ustawy, co stanowi podstawę zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy w stosunku do A.F. - Z. i odwołania jej z zajmowanego stanowiska. A. F.- Z. pismem z dnia [...] r. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem w dniu [...] r. uchwały Nr [....] o odwołaniu jej z funkcji dyrektora [...] poprzez uchylenie wskazanej uchwały. Zarząd Powiatu w odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] r. powiadomił A. F.- Z., że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia powyższej uchwały. Na przedmiotową uchwałę A. F. - Z. wniosła w dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa poprzez jego niewłaściwą interpretację, a odwołanie jej z dotychczas zajmowanego stanowiska jest niezasadne. Skarżąca wyjaśniła, że jedynym wspólnikiem uprawnionym do reprezentowania Spółki jest A. M. J. i prokurent oraz, że wspólnik spółki jawnej na gruncie obowiązujących przepisów nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, bowiem taką działalność prowadzi sama spółka, która jest samodzielnym podmiotem praw, ułomną osobą prawną, uprawnioną do nabywania praw i zaciągania zobowiązań. Nadto skarżąca podała, że z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie wynika zakaz bycia wspólnikiem w spółce jawnej, czy innej spółce osobowej. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze i wskazała, że stanowisko Zarządu Powiatu wynika z zastosowania interpretacji sprzecznej z przepisami prawa, bowiem gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić zakaz bycia wspólnikiem spółki jawnej przez osoby pełniące funkcje publiczne uczyniłby to w sposób wyraźny. W odpowiedzi na skargę organ administracji ponownie przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z dnia 11 września 1997r. Nr 106, poz. 679) określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez (między innymi) kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 2 pkt 6 a). Zgodnie z art. 4 tej ustawy osoby pełniące funkcje publiczne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji o których mowa w przepisach powoływanej ustawy (art. 1 i 2 ustawy), nie mogą : 1. być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, 2. być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywoływać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność 3. być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, 4. być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą 5. posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek, 6. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) ogranicza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Istotnym dla oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem jest ustalenie, czy kierownik [...] będąc wspólnikiem spółki jawnej narusza zakaz ustanowiony w art. 4 pkt. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. A. F.- Z., jak wynika z odpisu KRS-u spółki jawnej działającej pod firmą [....], jest wspólnikiem tej spółki i jednocześnie pełniła (do momentu podjęcia ww. uchwały) funkcję Dyrektora [...]. Z literalnego brzmienia przepisu art. 4 pkt 6 ww. ustawy nie wynika zakaz bycia wspólnikiem w spółce jawnej i pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, na co powołuje się skarżąca w swoim odwołaniu i skardze do Sądu, wywodząc jednocześnie z powyższego, że nie narusza zakazu określonego w tym przepisie i w art. 2 pkt 6 cytowanej ustawy. Gdyby interpretować ustawę tylko i wyłącznie pod kątem jej literalnego brzmienia należałoby skarżącej przyznać rację. Jednakże na tę kwestię należy spojrzeć szerzej i przeanalizować znaczenie tego przepisu powołując się na względy celowościowe i racjonalne ustawodawcy. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz U . Nr 173, poz. 1807) przyjąć należy, że dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą, konieczne jest spełnienie trzech przesłanek, mianowicie: dana działalność musi mieć charakter zarobkowy, musi być wykonywana w sposób zorganizowany i musi być wykonywana w sposób ciągły. Niewątpliwie spółka jawna [...] jako osobowa spółka [...] prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanej ustawy i jest przedsiębiorcą, który w obrocie gospodarczym występuje pod własną firmą i prowadzi działalność zarobkową na własny rachunek, posiada zdolność prawną. Nie można sytuacji skarżącej oceniać tylko pod kątem przepisów o swobodzie działalności gospodarczej nie zestawiając ich z przepisami dotyczącymi spółek prawa handlowego, których regulacja znajduje się w ustawie - Kodeks spółek handlowych oraz z przepisami ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Analizując przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) uznać należy, że wspólnik spółek osobowych ma znacznie szerszy wpływ na działalność spółki, niż wspólnik spółki kapitałowej. Nie bez znaczenia dla oceny roli wspólnika w spółce jawnej są przepisy Kodeksu spółek handlowych tj. art. 3, który stanowi, że wspólnicy osobowej spółki handlowej, w umowie spółki, poprzez wniesienie wkładów zobowiązują się dążyć do wspólnego celu, a także art. 22 § 2 tejże ustawy, który ustala, że każdy wspólnik spółki jawnej odpowiada za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi wspólnikami i spółką (odmiennie w spółce kapitałowej) oraz art. 51 § 1 Ksh zgodnie z którym każdy wspólnik ma prawo do równego udziału w zyskach i uczestniczy w stratach, w tym samym stosunku bez względu na rodzaj i wartość wkładu. Nadto, ustawa wprowadza w art. 38 Khs bezwzględny zakaz powierzenia prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników oraz ograniczenie praw wspólnika do osobistego zasięgania informacji o stanie majątku i interesów spółki oraz umowne ograniczenie prawa do osobistego przeglądania ksiąg i dokumentów spółki. Podkreślić należy również fakt, że każdy wspólnik ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki (art. 39 §1 Khs), czyli zarządzania, kierowania spółką. Umowa spółki może jednak powierzać prowadzenie spraw spółki jednemu wspólnikowi z wyłączeniem pozostałych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że reprezentacja spółki została powierzona drugiemu wspólnikowi A. M. J. i prokurentowi (prokura [...]), jednakże ma to skutek i znaczenie wobec osób trzecich. Prawo do uzyskiwania korzyści (udział w zyskach) z prowadzonej działalności gospodarczej spółki [...] oraz udział w stratach z tytułu prowadzonej działalności, jak wynika z akt sprawy, w dalszym ciągu przysługuje wspólnikowi A. F.- Z., stąd też uznać należy, iż skarżąca jest osobą zainteresowaną w osiąganiu przez spółkę dochodów i nie jest pozbawiona wpływu na działania spółki dążące do osiągnięcia celu zarobkowego spółki jawnej. Względy celowościowe przepisu art. 4 pkt. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w kontekście przepisów kodeksu spółek handlowych i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (wyżej powoływanych) przemawiają za tym, aby uznać wspólnika spółki jawnej za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami. Zakaz ustanowiony w art. 4 pkt. 6 tej ustawy nazywanej ustawą antykorupcyjną zmierza do wyeliminowania osób pełniących funkcję publiczną z procesów decyzyjnych w obrocie gospodarczym do tego stopnia, aby pozbawić możliwości wykorzystania stanowiska publicznego do celów prywatnych. W świetle powyższego, przyjąć należy, ww. przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie i zaskarżona uchwała w sprawie odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora [...] podjęta, na podstawie art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, nie narusza prawa. Stąd też Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.