I SA/Wa 1080/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1080/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. SA [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha utrzymała powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę W. nieruchomości opisanej wyżej. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu P. bez tytułu prawnego, dlatego też podlegała komunalizacji na rzecz Gminy W. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. SA [...] zarzucając w nim naruszenie w szczególności art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720). Odwołujący się wystąpił o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy zgodności z Konstytucją RP art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) bądź art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa sprostowała dwie oczywiste omyłki w wyżej wymienionym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1387/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.SA [...] na wspomniane postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny dnia 20 września 2005 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. podjęła z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze po wydaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 30/3). Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ zdaniem KKU rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji Komisja podkreśliła, że na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)". Zgodnie zaś z art. 5 powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. "sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją umarza się". O zgodności tych przepisów z Konstytucją wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, Dz. U. Nr 69, poz. 625). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił w szczególności, że "wyrażone w kwestionowanym art. 5 ustawy nowelizującej postanowienie ustawodawcy o umorzeniu postępowań komunalizacyjnych niezakończonych prawomocną decyzją jest jedynie konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 1 pkt 19, który odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom, wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Komisja stwierdziła, że pozostaje w związku z tym do rozważenia okoliczność, kiedy nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu P. podlegają, a kiedy nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego P. nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu ustalenie, ze w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało do" przedsiębiorstwa państwowego P. oczywiście wyłączałoby komunalizację tego mienia. Przeciwne zaś ustalenie prowadziłoby do komunalizacji takiego mienia, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w wymienionych przepisach. Zdaniem Komisji, Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...), ponieważ z uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika, czy zostały spełnione przesłanki komunalizacji mienia państwowego określone w tym przepisie. Ponadto, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] właściwie nie zawiera uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tego wszystkiego, zdaniem KKU, w decyzji Wojewody nie ma. Co więcej, Wojewoda [...], znając już odwołanie, w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. ograniczył się jedynie do wyjaśnienia, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 kpa, dlatego też Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa tę decyzję uchyliła, zalecając Wojewodzie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnikliwe wyjaśnienie istnienia przesłanek komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej na wstępie ustawy, rzeczona nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu [...] w P. bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. Państwowe jednostki organizacyjne w tym czasie otrzymywały grunty w zarząd w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). W tej sytuacji organ uznał, iż sam fakt posiadania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne bez decyzji administracyjnej wydanej w formie prawem przewidzianej, nie powoduje powstania prawa zarządu i wyłączenia jej z komunalizacji. Z wypisów środków trwałych, będących załącznikiem do pisma P. SA [...] z dnia 10 lutego 2004 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie zbędne dla tej jednostki. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda stwierdził, że prawnym dysponentem działek nr [...], według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stanowi on, że mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zbadano również możliwość stwierdzenia nabycia tego mienia na rzecz P. w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Odwołanie od decyzji Wojewody do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły P. SA [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), pomimo, że przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego P., wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił, zdaniem P., argumentację sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawa w przedmiocie stwierdzania nabycia z mocy prawa praw własności gruntu, budynków i urządzeń na nich posadowionych pozostających w zarządzie P. na dzień 5 grudnia 1990 r. Przedmiotowa nieruchomość powinna, zdaniem P., podlegać wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jako nienależąca do terenowego organu administracji państwowej w dniu 27 maja 1990 r. Strona zarzuca, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał w pełni sprawy, ponieważ z mapy wynika, iż rzeczona nieruchomość stanowi [...]. Starostwo Powiatowe w G. dnia [...] stycznia 1999 r. wydało P. Zakładowi [...] w Z. zaświadczenie, że nieruchomość ta pozostawała przed dniem 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. (dowód: zaświadczenie z [...] stycznia 1999 r. znajduje się w akcie uwłaszczeniowym prowadzonym przez Wojewodę; mapy zostały dołączone do postępowania toczącego się przed Wojewodą [...]). Organ pierwszej instancji, zdaniem P., wydał decyzję stwierdzającą komunalizację bez odniesienia się do powyższego stanu prawnego, dlatego też decyzja ta jest dotknięta wadami. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Nie znajduje podstawy prawnej twierdzenie, że rzeczona nieruchomość nie stała się mieniem komunalnym, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego P., wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Z punktu widzenia komunalizacji mienia państwowego nie jest istotny powołany w uzasadnieniu odwołania dzień 5 grudnia 1990 r., ale dzień 27 maja 1990 r. Twierdzenie, że rzeczona nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jako nienależąca do terenowego organu administracji państwowej w dniu 27 maja 1990 r., jest gołosłowne i nie zostało poparte żadną argumentacją. Podniesiona w odwołaniu okoliczność, że z mapy wynika, iż rzeczona nieruchomość stanowi [...], jest elementem opisu położenia nieruchomości nie mającym związku z zagadnieniem jej komunalizacji. Natomiast o przysługiwaniu przedsiębiorstwu państwowemu zarządu - w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy - w stosunku do rzeczonej nieruchomości nie może świadczyć zaświadczenie wydane przez Starostwo Powiatowe, ale decyzja właściwego organu o przekazaniu nieruchomości w zarząd (dawniej użytkowanie). Zarzut pominięcia obowiązujących w Polsce powojennej regulacji prawnych dotyczących mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. jest nietrafny, bowiem z żadnej z tych regulacji nie można wywieść przysługiwania P. zarządu nieruchomości. Powoływanie się, czy to w uzasadnieniach decyzji, czy to w uzasadnieniu odwołania, do wyrwanych z kontekstu fragmentów uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest bezcelowe, ponieważ sentencja wyroku została sformułowana w sposób jasny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami jest także twierdzenie, że rzeczoną nieruchomość P. otrzymały wcześniej, przed [...] r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2006 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. SA w W. działająca przez P. SA - [...]. nosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi P. SA zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 kpa, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uwłaszczenie jednostki samorządu terytorialnego, a także naruszenie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP poprzez jego niezastosowanie i art. 34 i 34a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie. P. SA podtrzymała jednocześnie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wojewody do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z treścią art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, przede wszystkim, czy zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację do wniesienie tego środka zaskarżenia, ponieważ niedopuszczalnym jest odwołanie wniesione przez podmiot nie mający takiej legitymacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Jeżeli jednak wnoszący odwołanie twierdzi (w rozpatrywanej sprawie P. SA), że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to żądanie to daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Jednakże wszczęte w ten sposób postępowanie powinno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby okazało się, że interes odwołującego się (w rozpatrywanym przypadku P. SA) nie znajdował podstaw w normach prawa materialnego. Sytuacja tak zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...] nie pozostawała w zarządzie P. Tak sformułowany pogląd w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przemawia za brakiem interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym po stronie P. SA w rozumieniu art. 28 kpa. Brak interesu prawnego pozbawia P. SA przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W takim stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem. Sytuacja powyższa narusza treść art. 107 § 1 i § 3 kpa. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do określonej sytuacji faktycznej. To właśnie wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonych przepisów prawa podlega kontroli sądowej pod kątem jego prawidłowości. W badanej sprawie sentencja decyzji nie odpowiada jej uzasadnieniu. Wobec naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa kontrola taka jest niemożliwa, co może mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.