VII SA/Wa 1667/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi M. R. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. R. i M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1667/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 maja 2006r. M. R. i M. K. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy i zgłosili zamiar przystąpienia do użytkowania budynku garażowego, wybudowanego na działce nr ew. obr. W. przy ul. [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku garażowego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. R. i M. K. do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączyli niekompletne dokumenty. Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy m. in. oryginalny dziennik budowy. W aktach niniejszej sprawy nie było oryginalnego dziennika budowy przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy dołączyli do akt sprawy dziennik budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonywano również wpisów dotyczących budowy przedmiotowego budynku garażowego. Jednakże zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm.) dziennik budowy prowadzi się odrębnie dla każdego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. R. i M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7,9,10 i 64 Kpa. Ponadto wnoszący odwołanie twierdzą, że organ winien zastosować się do przepisu art. 64 Kpa i wezwać ich do usunięcia braków skoro w ocenie organu zawiadomienie było dotknięte brakami. Zdaniem M. R. i M. K. wniesienie sprzeciwu na tej podstawie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu odwołania podniesiono także, że "kiedy zgłosiliśmy zamiar rozpoczęcia budowy garażu i wystąpiliśmy o wydanie dziennika budowy, pracownik Urzędu Gminy W. polecił prowadzenie zapisów dot. budowy garażu we wcześniej wydanym dzienniku budowy dotyczącym budowy budynku mieszkalnego". Decyzją Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2006r. zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku garażowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie przedłożył dokumentacji spełniającej wymogi określone w art. 57 Prawa budowlanego, gdyż do zgłoszenia nie dołączył oryginału dziennika budowy. Inwestorzy dołączyli do akt sprawy dziennik budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonywano również wpisów dotyczących budowy przedmiotowego budynku garażowego. Zgodnie jednak z § 3 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. "w sprawie dziennika budowy oraz tablicy informacyjnej" (MP. z 1995r., Nr 2, poz. 29) obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu oraz stosownie do obecnie obowiązujących przepisów odnośnie prowadzenia dziennika budowy, dziennik należy prowadzić oddzielnie dla każdego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Zatem inwestor składając zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych był obowiązany wystąpić o wydanie dziennika. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie było obowiązku wzywania do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. R. i M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7,9,10 i 64 Kpa. Ponadto skarżący twierdzą, że organ winien zastosować się do przepisu art. 64 Kpa i wezwać ich do usunięcia braków skoro w ocenie organu zawiadomienie było dotknięte brakami. Zdaniem M. R. i M. K. wniesienie sprzeciwu na tej podstawie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi M. R. i M. K. podali także, że "do zawiadomienia o zakończeniu budowy zostały dołączone wymagane prawem dokumenty, w tym oryginał dziennika budowy, w którym prowadzone były zapisy dotyczące budowy garażu. Jednakże organy nadzoru budowlanego "nie dołożyły starań w celu wyjaśnienia powodów prowadzenia wspólnego dziennika budowy dla dwóch obiektów budowlanych. Przed wydaniem decyzji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego." Ponadto skarżący twierdzą, że "kiedy zgłosiliśmy zamiar rozpoczęcia budowy garażu i wystąpiliśmy o wydanie dziennika budowy, pracownik Urzędu Gminy W. polecił prowadzenie zapisów dot. budowy garażu we wcześniej wydanym dzienniku budowy dotyczącym budowy budynku mieszkalnego". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, co skutkowało naruszeniem art. 107 Kpa i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, i art. 107 Kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 Kpa, ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 Kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). Natomiast stosownie do art. 138 Kpa organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z § 1 pkt 1 w/w artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, zaś utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Przepis art. 138 § 1 Kpa nie daje podstaw organowi II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt I SA 27/99, Nr LEX 48670). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 54 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że 21 - dniowy termin określony w treści powyższego artykułu jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu. Natomiast upływ 21 - dniowego terminu powoduje dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie, a decyzyjna aktywność organu w formie sprzeciwu poza tymi ramami czasowymi nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Oczywiście w realiach konkretnej sprawy termin ten może okazać się zbyt krótki tak dla organu, jak i dla inwestora, który miałby obowiązek uzupełnienia dokumentów. Jednak wobec uproszczonego trybu postępowania administracyjnego w tego typu sprawach zgłoszenie sprzeciwu nie powoduje negatywnych skutków dla strony w tym znaczeniu, iż ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy możliwe jest natychmiast po zgromadzeniu całości wymaganych dokumentów. Wówczas organ może milcząco wyrazić zgodę na użytkowanie obiektu. Jednakże należy podkreślić, iż przepis art. 57 ust 4 Prawa budowlanego przewidujący konieczność uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty nie stanowi o tym aby właściwy organ nakładał taki obowiązek w drodze postanowienia, które przedłużałoby czas na wydanie decyzji o sprzeciwie. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji Sąd stwierdza, że zarzut skarżących, co do tego iż organ nie zastosował się do art. 64 Kpa i nie wezwał ich do usunięcia braków zgłoszenia jest niezasadny. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi co te tego, że organ odwoławczy nie wyjaśnił stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił powodów wspólnego prowadzenia dziennika budowy dla dwóch obiektów należy uznać, że jest on trafny. Należy raz jeszcze podkreślić, że zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasadą dwuinstancyjności, w wyniku wniesionego przez stronę odwołania sprawa powinna być powtórnie rozpatrzona i powinno zapaść w niej merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ wyższego stopnia, który w następstwie wniesionego odwołania przejmuje kompetencje do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, z mocy art. 136 Kpa, powinien dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy i mając wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego skarżącym nie został wydany odrębny dziennik budowy i musieli prowadzić wspólny dziennik budowy dla dwóch obiektów. Ponadto nie zbadał czy twierdzenia skarżących odnośnie "praktyki" nie wydawania odrębnych dzienników budowy są prawdziwe. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym jej etapie. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że " niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 1998r., II SA 96/98). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać i ocenić dziennik budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonywano również wpisów dotyczących budowy przedmiotowego budynku garażowego. Organ wydając kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję powyższej analizy nie przeprowadził, co oznacza, iż wydanie zaskarżonej decyzji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec nie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.