IV SA/Gl 7/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Ś. Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. działając na podstawie art. 88 i art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) orzekł o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej Szkole A w W. L. i wykreślił tę szkołę z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę Ż. W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz powołał się na pismo Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w C. z dnia [...] roku o nr [...], w którym wnioskuje się o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej Szkole A w W. L. prowadzonej przez Stowarzyszenie A. Jako przyczynę treści wniosku organ nadzoru pedagogicznego wskazał, iż Szkoła A w W. L. nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Powyższe przejawiać się miało zatrudnianiem nauczycieli zajęć edukacyjnych niezgodnie z wyuczoną specjalnością, brakiem kwalifikacji do pracy w szkole podstawowej zatrudnionych nauczycieli, a także nieprawidłowościami w organizacji, realizacji i dokumentacji zajęć w oddziale przedszkolnym i nieprawidłowościami w planie tygodniowym zajęć dla klasy [...]. Nieprawidłowości dotyczyć miały również szkolnego zestawu programów nauczania, braku wymagań edukacyjnych dla [...] zajęć edukacyjnych. W trakcie przeprowadzanych kontroli organ nadzoru dostrzegł również brak realizacji szkolnego programu wychowawczego oraz profilaktyki, do czego zobowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51 poz. 458 ). Wniosek o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej uzasadniały także, zdaniem Kuratorium Oświaty, częste zmiany kadrowe, brak szkolnego nadzoru pedagogicznego, niewielkie doświadczenie zawodowe większości zatrudnionych w szkole nauczycieli, a także mała liczba uczniów – [...] w klasach od I do IV w roku szkolnym [...], a [...] w roku szkolnym [...]. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał na treść zaleceń wydanych Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w W. L. przez organ nadzoru pedagogicznego. Zalecenia te – z dnia [...] roku, [...] roku oraz [...] roku obejmowały spostrzeżone w wyniku prowadzonych kontroli uchybienia, jednakże w opinii organu, Dyrektor Szkoły uchybień tych nie usunął. Motywując nadto swoje stanowisko co do słuszności cofnięcia uprawnień szkoły publicznej organ wskazał, iż w trakcie postępowania umożliwiono stronie i zainteresowanym osobom wypowiedzenie się, Burmistrz bowiem zorganizował dwa spotkania – w dniu [...] roku oraz [...] roku w celu umożliwienia zainteresowanym zajęcia stanowiska co do zarzutów przedstawionych przez Kuratorium. Zdaniem organu, biorący udział w tych spotkaniach rodzice uczniów Szkoły A w W. L. nie polemizowali z ustaleniami Kuratorium Oświaty lecz powoływali się na bliskość szkoły względem ich miejsca zamieszkania i brak problemów lokalowych w obecnej szkole. W uzasadnieniu przywołane zostały pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej, które zdaniem organu potwierdzały fakt poinformowania strony o toczącym się postępowaniu i zapewnienie jej możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału. Potwierdzały także nie wykonanie przekazanych jej zaleceń. Stowarzyszenie A złożyło odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] roku o nr [...]. wnosząc o jej uchylenie. Strona odwołująca zarzuciła decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 88 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny oraz nie zapoznał się wnikliwie z dowodami złożonymi w sprawie przez Dyrektora Szkoły A w W. L. Odwołujący zwrócił uwagę, iż ustawa o systemie oświaty rozgranicza doraźne zalecenia od poleceń, a te ostatnie powinny zostać wydane w formie decyzji. Zdaniem strony odwołującej organ nadzoru nie wydał Dyrektorowi poleceń nakazujących usunąć stwierdzone uchybienia w wyznaczonym terminie pod rygorem cofnięcia szkole uprawnień. Odnosząc się do poszczególnych, wskazanych w decyzji uchybień, stanowiących przyczynę cofnięcia posiadanych przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej, strona odwołująca oświadczyła, iż usunięte zostały uchybienia w postaci zatrudnienia nauczycieli niezgodnie z kwalifikacjami, a zarzuty dotyczące nieprawidłowości w tygodniowym planie zajęć były zarzutami nieuzasadnionymi. Zdaniem odwołującej zdwojenie godzin, jakie stosowano w jej szkole nie jest tożsame z zakazanym łączeniem zajęć w kilkugodzinne bloki, gdyż "kilkugodzinne" oznacza trzy lub więcej godzinne zajęcia, a takich nie prowadzono w szkole. Wskazując na zarzuty nieprawidłowości w dokumentacji stwierdzono, że nieprawidłowości te zostały usunięte, natomiast inne zastrzeżenia, przykładowo takie jak "uporządkować i uzupełnić dokumentacje potwierdzającą kwalifikacje zatrudnionych nauczycieli" były zdaniem strony odwołującej na tyle ogólne, iż trudno było je zrealizować. W opinii strony odwołującej większość zaleceń była zrealizowana bezpośrednio po przeprowadzonych kontrolach, jeszcze przed otrzymaniem przez szkołę pokontrolnych notatek, a wydawane zalecenia nie podlegały rekontroli. W odwołaniu zarzucono organowi brak rzetelności w prowadzonym postępowaniu o czym świadczyć miało niesporządzenie protokołu ze spotkań z rodzicami uczniów i nauczycielami, a w konsekwencji pominięcie przy wydawaniu decyzji argumentów mających świadczyć za koniecznością funkcjonowania szkoły we wsi W. L. Rodzice uczniów stwierdzali bowiem, że ich dzieci są dobrze uczone i samodzielnie pracują w domu nie mając trudności w przyswajaniu wiedzy. Postawiono też zarzut naruszenia art. 88 ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwe określenie terminu likwidacji szkoły, określając go w zaskarżonej decyzji na dzień [...]r. wbrew zapisowi wskazanego przepisu, który mówi, iż szkoła ulega likwidacji z końcem roku szkolnego. To uchybienie, zdaniem strony odwołującej uniemożliwiło wnikliwe rozpatrzenie odwołania organowi wyższej instancji. W wyniku błędnego pouczenia zawartego w decyzji wydanej przez organ I instancji, skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...]r., powołując przepis art. 31 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uznało się za niewłaściwe i przekazało odwołanie Ś. Kuratorowi Oświaty jako organowi odwoławczemu. Ś. Kurator Oświaty w K. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, w powołaniu na art. 31 pkt 5 lit. a, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej i wykreślenia Szkoły A w W. L. z ewidencji prowadzonej przez Gminę Ż. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Prowadzący postępowanie administracyjne Burmistrz Miasta i Gminy Ż. zawiadomił Stowarzyszenie A o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Szkole A w W. L. oraz wykreślenia jej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez gminę Ż. Nie można zdaniem organu odwołującego zarzucić, iż strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w dniach [...] r. odbyły się zebrania z udziałem nauczycieli i rodziców uczniów, których wypowiedzi wysłuchano. Strona zawiadomiona została również o zakończeniu postępowania w sprawie i pouczona o możliwości zaznajomienia się z treścią zebranych materiałów i wypowiedzenia się co do nich. W ramach swoich uprawnień, o których została pouczona, wystosowała pismo zawierające wniosek o odstąpienie od wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień prowadzonej przez nią szkole, co spowodowało spotkanie przedstawicieli Urzędu Miasta Ż. i Delegatury w C. i rozważenie powtórnie wszystkich argumentów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Burmistrz, w opinii Ś. Kuratora Oświaty, wydając zaskarżoną decyzję oparł się na twierdzeniach organu nadzoru pedagogicznego zawartych we wniosku o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej. Decyzja poprzedzona była wnikliwą analizą przebiegu nadzoru pedagogicznego nad szkołą w roku szkolnym [...] i [...] ze szczególnym uwzględnieniem polityki kadrowej prowadzonej przez dyrektora, realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego i prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania. Ustalenia nadzoru pedagogicznego pozwoliły na stwierdzenie wielu uchybień, w tym brak nauczycieli o wymaganych kwalifikacjach, a także brak możliwości jednoznacznego ustalenia posiadanych kwalifikacji przez innych nauczycieli wobec nie przedłożenia dokumentów, które mogłyby te okoliczności potwierdzać. W trakcie prowadzonych kontroli wniesione zostały zastrzeżenia do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego przez niektórych nauczycieli i organizacji pracy oddziału przedszkolnego, a także nieprawidłowości w organizacji szkoły. Zauważono, iż przy okazji każdego pobytu w szkole wizytatorzy zgłaszali zastrzeżenia odnoszące się do nieprawidłowości w dokumentowaniu zajęć czy frekwencji uczniów, czy też doborze nieaktualnych programów nauczania. Rekontrole zaleceń wykazywały ponownie nieprawidłowości co do tych samych zdarzeń - nadal istniejące nieprawidłowości w zakresie kwalifikacji nauczycieli, dokumentowania tych kalifikacji, tygodniowego planu zajęć, a także realizację przez nauczycieli nieaktualnych programów nauczania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż dyrektor szkoły nie informował Delegatury Kuratorium Oświaty w C. o zmianach w wykazie zatrudnionej kadry pedagogicznej po rozpoczęciu działalności szkoły, do czego zobowiązywał art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ponadto niektóre informacje dotyczące kwalifikacji nauczycieli oraz nazwisk zatrudnionych nauczycieli były niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazując na wydane w dniu [...]r. zalecenia, w których nakazywano dyrektorowi szkoły zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły na rok szkolny [...], opracowanie szkolnego zestawu programów nauczania, przydzielenia nauczycielom zajęć edukacyjnych zgodnie z posiadanymi przez nie kwalifikacjami, a także opracowanie tygodniowego planu zajęć dydaktycznych z zachowaniem zasad higieny pracy umysłowej ucznia, organ odwoławczy podniósł, iż Dyrektor Szkoły A do dnia [...]r. nie poinformował organu nadzoru pedagogicznego o realizacji wskazanych mu zaleceń, ani też nie złożył zastrzeżeń zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Opierając się na omówionych ustaleniach organ odwoławczy stwierdził, iż Szkoła A w W. L. nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty mimo przekazywanych Dyrektorowi Szkoły zaleceń funkcjonuje z naruszeniem przywołanych norm prawa. Decyzja Ś. Kuratora Oświaty w K. nr [...] z dnia [...] roku została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Stowarzyszenie A. W skardze z dnia [...] roku skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Ś. Kuratora Oświaty w K. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] roku. Skarżący zarzucił decyzji I instancji naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nie wydanie poleceń, do których zdaniem skarżącej strony był zobowiązany przed podjęciem decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej i wykreśleniu szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 67 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie sporządzenia protokołu ze spotkania z rodzicami uczniów i nauczycielami, czego następstwem było powołanie w uzasadnieniu decyzji niewłaściwych argumentów poruszonych na tym spotkaniu i fałszywa interpretacja jego wyników. Ponadto Stowarzyszenie zwróciło uwagę na obrazę przepisów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady zebrania całego materiału dowodowego, wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a także błędne pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Zdaniem strony skarżącej, powołującej się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1984 r. sygn. SA/Wr 33/84, wydanie decyzji, która powinna zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, o których mowa w treści art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, bez przeprowadzenia takiego postępowania, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem skarżącej fakt zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu nie może jeszcze stanowić o przeprowadzeniu tego postępowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponad powyższe zarzuty, wskazano w skardze, iż decyzja powinna ulec weryfikacji z punktu widzenia szczególnej ochrony interesu publicznego mieszkańców wsi W. L., a głównie dzieci uczęszczających do Szkoły A w W. L. Podniesiono nadto, że decyzja nosi cechy niestaranności, gdyż wskazano jako datę odwołania wniesionego przez stronę dzień [...]r., gdy faktycznie był to dzień [...]r. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Ś. Kurator Oświaty podtrzymał w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo oświadczając, iż nie zachodzi konieczność weryfikacji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem w minionym roku szkolnym do szkoły podstawowej w W. L. uczęszczało tylko [...] uczniów, w bieżącym roku uczy się ich [...] i wszyscy mają zagwarantowane miejsca w pobliskich publicznych szkołach podstawowych znajdujących się w odległości 2 lub 3 km od szkoły w W. L. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wydania przez organ nadzoru poleceń pod rygorem cofnięcia uprawnień szkoły publicznej, Ś. Kurator Oświaty podniósł, iż polecenia, o których mowa w treści art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie są obligatoryjnie wymagane przez ustawodawcę w przypadku cofnięcia uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej, a strona skarżąca miała świadomość, co do rodzaju zarzutów kierowanych pod jej adresem przez organ nadzoru, a dotyczących nie spełniania warunków zawartych w treści art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Twierdzenia skarżącego o niestaranności pracy urzędu ze względu na błędne pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych oraz błędne określenie daty wniesionego przez stronę odwołania uznane zostały w odpowiedzi na skargę jako nie mające znaczenia dla oceny słuszności zaskarżonej decyzji, gdyż nie były to uchybienia istotne mające wpływ na wydane rozstrzygniecie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym reprezentująca Stowarzyszenie A Dyrektor Szkoły A poświadczyła, iż w dniu kontroli [...]r. nie posiadała nauczyciela kwalifikowanego do prowadzenia zajęć z muzyki i zamieniła te zajęcia, bez zgody nadzoru pedagogicznego, na zajęcia ruchowo- muzyczne. Potwierdziła nadto, iż nie informowała Kuratorium Oświaty o zmianach kadrowych dokonywanych przez nią w szkole, o czym mowa w art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. określający, iż decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy, rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę złożoną przez Stowarzyszenie A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż aktem prawnym regulującym sytuacją prawną szkoły podstawowej we wsi W. L. jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) zwana dalej ustawą o systemie oświaty. Jako szkoła niepubliczna, utworzona przez Stowarzyszenie A. szkoła ta wpisana została, zgodnie z zapisem zawartym w treści art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do ewidencji prowadzonej przez Gminę Ż. Warunkiem formalnym, opisanym w art. 82 ust. 2 pkt 6 ustawy wymaganym przy wpisie do ewidencji szkół niepublicznych jest zobowiązanie osoby prowadzącej szkołę do przestrzegania wymagań określonych w treści art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Spełnienie tych wymagań stanowi o możliwości uzyskania przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 85 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uprawnienia szkoły publicznej przysługują szkole niepublicznej założonej zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 – 3, a zatem wypełniającej zobowiązania określone w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty od chwili rozpoczęcia przez nią działalności. Jak z powyższego wynika, przestrzeganie zapisu zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy jest warunkiem koniecznym do posiadania uprawnień szkoły publicznej przez szkołę niepubliczną, a nieprzestrzeganie opisanych w art. 7 ust. 3 ustawy obowiązków może skutkować utratę uprawnień szkoły publicznej, co jest równoznaczne z likwidacją szkoły ( art. 88 ustawy o systemie oświaty ). Skutkiem nieprzestrzegania zapisu zawartego w wymienionej normie prawnej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy może być również wykreślenie wpisu szkoły niepublicznej z ewidencji ( art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty ). Mając na względzie omówione przepisy ustawy o systemie oświaty, poddając kontroli decyzję o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej i wykreśleniu tej szkoły z ewidencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był ustalić, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał na przyjęcie, iż w Szkole A w W. L. niespełniono warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3, tej ustawy. Co prawda, jak zauważa się na wstępie, rolą sądu administracyjnego jest kontrola dokonywana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a to oznacza kontrolę prawidłowości zastosowania prawa materialnego lub jego wykładni, jednakże bez oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego nie byłaby możliwa. Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał swojej ocenie przedstawione mu w aktach sprawy notatki organu nadzoru z przeprowadzonych kontroli oraz treść zaleceń przekazywanych Dyrektorowi Szkoły A w W. L. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż w trakcie przeprowadzanych kontroli ujawnione zostały liczne uchybienia i uchybienia te świadczyły o braku przestrzegania zobowiązania, o którym mowa w treści art. 82 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim, jak wynika z treści wskazanych zaleceń, w Szkole A w W. L. zatrudniani byli nauczyciele obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie posiadający kwalifikacji dla nauczycieli szkół publicznych. Dodatkowo, wobec złożonego na rozprawie oświadczenia strony skarżącej, ta okoliczność powinna zostać uznana za bezsporną. Nadto zastrzeżenia dotyczyły braku realizacji programów nauczania czy prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania. Wydawane Dyrektorowi Szkoły A w W. L. zalecenia poparte protokołami pokontrolnymi notatkami i arkuszem diagnostycznym wskazują na występujące w tej szkole uchybienia warunkom opisanym w pkt 1 i 6 ustępu 3 art. 7 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jako prawidłowe uznał ustalenia dokonane przez organ administracji. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie art. 88 ustawy o systemie oświaty jako podstawy materialnoprawnej w zakresie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Szkole A w W. L. i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w zakresie wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji prowadzonej przez Gminę Ż. i nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą co do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienia wszystkich kwestii niezbędnych do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej. Należy zauważyć, iż przepis art. 33 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stosowany na mocy zapisu znajdującego się w treści art. 89 zd. drugie również do szkół niepublicznych, przewiduje możliwość polemiki dyrektora szkoły w formie zastrzeżeń, z zaleceniami, uwagami i wnioskami organu nadzoru pedagogicznego. O uprawnieniach i terminie do składania zastrzeżeń Dyrektor Szkoły A w W. L., w wydawanych mu zaleceniach, każdorazowo był pouczany. Wydawane zalecenia wskazywały także termin ich wykonania. Jak dowodzi przedstawiony w aktach sprawy materiał dowodowy, skarżący nie skorzystał z możliwości zakwestionowania stanowiska organu nadzoru pedagogicznego w trakcie dokonywanych kontroli, a tym samym można uznać, iż uznawał zarzuty stawiane w zaleceniach za słuszne. Podjęcie polemiki co do słuszności tych zarzutów na etapie postępowania odwoławczego wydaje się zatem spóźnione, a prezentowanie przez skarżącą stanowiska, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym całkowicie nieuzasadnione. W dalszej kolejności, odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, iż wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej i wykreślenie z ewidencji powinno było być poprzedzone wydaniem przez organ nadzoru pedagogicznego polecenia pod rygorem cofnięcia uprawnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne dokonać wykładni porównawczej treści normy zawartej w art. 34 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z której to normy skarżący wywodził swoje twierdzenia, a także pojęcia "Polecenie", użytego w treści art. 83 ust. 1 pkt 3 in fine. Systematyka ustawy o systemie oświaty pozwala na odróżnienie regulacji dotyczącej szkół i placówek publicznych ( rozdział 3 – ustawy – Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi ) i regulacji dotyczącej szkół i placówek niepublicznych ( rozdział 8 – Szkoły i placówki niepubliczne ). Zachowana odrębność unormowań zagadnień dotyczących szkół publicznych i niepublicznych naruszona jest wyłącznie w jednym przypadku, który ustawodawca wyraźnie wskazał w ustawie. Na podstawie bowiem wcześniej już przywołanego art. 89 nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty, a przepisy art. 33 stosuje się odpowiednio. Nie ulega również wątpliwości, iż przepis art. 34 ust. 3 dotyczy rozstrzygnięć w przedmiocie cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na założenie szkoły, a nie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej i wykreślenia jej z ewidencji. Jak stanowi art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 82 ust. 1 tej ustawy, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Nie podlega zatem dyskusji, iż norma zawarta w treści art. 34 ust. 1 skierowana jest wyłącznie do placówek i szkół publicznych wymagających do swojej egzystencji zezwolenia właściwego organu. Analizując zatem zapis zawarty w art. 83 ust. 1 pkt 3, a w szczególności zawarte tam pojęcie "polecenia" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest to pojęcie tożsame z rozstrzygnięciem w formie decyzji, wskazanym przez ustawodawcę w treści art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Istotnie, trzeba przyznać, iż przepis art. 33 ustawy o systemie oświaty, stosowany odpowiednio na podstawie art. 89 tego aktu prawnego do placówek i szkół niepublicznych przewiduje w ramach wykonywanego nadzoru pedagogicznego wyłącznie "zalecenia", "doraźnie zalecenia", "uwagi" i "wnioski". W art. 83 ust. 1 pkt 3 in fine mowa jest natomiast o nie zastosowaniu się w wyznaczonym terminie przez osoby prowadzące szkołę do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jednakże mimo, iż w ustawie do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, co jest obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy, zapis powyższy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego świadczy jednak wyłącznie o ustawodawczej niestaranności. Nie uzasadnia natomiast stosowania art. 34 ust. 1, w związku z art. 34 ust. 3 do rozstrzygnięć w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej. Stanowisko to dodatkowo wzmacnia norma prawna traktująca o przyczynach cofnięcia uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej. Przepis art. 88 mówi bowiem, iż uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3, lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2. Cofnięcie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej i w przypadku szkoły podstawowej lub gimnazjum jest równoznaczne z ich likwidacją z końcem roku szkolnego, w którym decyzja stała się ostateczna. Reasumując, porównanie przywołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty dokonywane zarówno przy zastosowaniu wykładni literalnej jak i systemowej prowadzi do uznania za niezasadne twierdzenie, iż warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej jest uprzednie wydanie decyzji polecającej usunięcie uchybień dostrzeżonych w ramach nadzoru pedagogicznego. Pisemne zalecenia dokonywane w toku kontroli przez pracowników organu nadzoru pedagogicznego stanowią wypełnienie dyspozycji art. 83 ust. 1 pkt 3 zd. drugie ustawy o systemie oświaty, i nie przybierają postaci decyzji administracyjnej. Zalecenia te – co podkreślone zostało również przez organ wydający zaskarżoną decyzję – zostały wydane na postawie art. 33 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ustawy i nie pozostają w związku z uregulowaniem, o którym mowa w art. 34 ust. 1 tej ustawy. Chybiony jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 67 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niesporządzenia protokołu ze spotkania w dniu [...]r., które odbyło się w budynku szkoły w W. L. Zgodnie z brzmieniem § 1 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Z zebrania tego sporządzona została notatka służbowa, która znajduje się w aktach sprawy, a z treści tej jasno wynika, że rodzice, mieszkańcy wsi oraz nauczyciele opowiadali się za pozostawieniem szkoły. Twierdzenia skarżącego o błędnie przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji stanowiska rodziców uczniów Szkoły A w W. L. nie mogą odnieść skutku. Nawet bowiem, gdyby rodzice ci nie tylko wypowiadali się w kwestii położenia szkoły względem ich miejsca zamieszkania ale także wyrażali swe zadowolenie z sposobu nauczania w szkole, to nie zmienia to faktu, iż nauczyciele zatrudnieni w szkole nie posiadali wymaganych do prowadzenia przedmiotów edukacyjnych kwalifikacji, a także nie ma związku z innymi uchybieniami dostrzeżonymi w ramach nadzoru pedagogicznego. Za chybiony należy również uznać argument skarżącego, iż to do kompetencji dyrektora szkoły należy uznanie, czy dana osoba posiada odpowiednie kwalifikacje do nauczania danego przedmiotu. Kwestie te regulowane są Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Powoływane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyło uznania za niezgodne z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powierzenie kuratorowi oświaty możliwości ustalenia, czy dany kierunek ( specjalność ) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Jak podkreśla się w doktrynie – patrz A. Barański : Komentarz do ustawy Karta nauczyciela, ABC, 2005 – brak kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w zasadzie uniemożliwia zatrudnienie w tym charakterze za wyjątkiem dwóch przypadków. Pierwszy z nich to sytuacja wskazana w art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela, kiedy zaistnieje potrzeba wynikająca z organizacji nauczania lub konieczność zastąpienia nieobecnego nauczyciela. Drugi przypadek, w którym jest możliwe zatrudnienie osoby nieposiadającej kwalifikacji nauczycielskich, został opisany w art. 7 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – w uzasadnionych przypadkach, dyrektor szkoły może zatrudnić osobę niebędącą nauczycielem, jeżeli uzna, że osoba ta posiada przygotowanie odpowiednie do prowadzenia danego rodzaju zajęć. Przepisy te dotyczą zarówno szkół publicznych, jak i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. W obydwu podanych wyżej przypadkach dyrektor szkoły musi uzyskać zgodę kuratora oświaty na nawiązanie z wymienioną osobą stosunku pracy. Zdarzenie takie nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, co pozostaje poza sporem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, iż wskazane tam uchybienia, takie jak błędne pouczenie strony o właściwości organu odwoławczego, czy błędnie określona data wniesienia odwołania, wobec rozpoznania odwołania przez właściwy organ, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast, w ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ponad przedstawione przez skarżącego zarzuty, do czego upoważnia sądy administracyjne przepis art. 134 P.p.s.a., zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywołał wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszący się do twierdzeń odwołującego co do braku wydania mu poleceń usunięcia uchybień pod rygorem cofnięcia uprawnień. Odpierając w tym zakresie stanowisko odwołującego organ powołał się jedynie, na wydawane Dyrektorowi Szkoły A w W. L. zalecenia, co do których na podstawie art. 33 ust. 5 strona mogła wnosić zastrzeżenia. Uchybienia tego nie może konwalidować wywód zawarty w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej może mieć istotny wpływ na wynik sprawy lecz wymaga zbadania w indywidualnej, rozpoznawanej przez sąd administracyjny sprawie. W tym miejscu przeto trzeba rozważyć, czy uchybienie polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia niezasadności zarzutu stawianego przez stronę mogło mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r. sygn. FSK 2127/04 publ. LEX nr 173171, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczeń. W tej kategorii podstawy uchylenia mieści się przykładowo brak należytej staranności wykazywany przez organy w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w danej sprawie, czy też nie rozpoznanie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony. Zważywszy, iż organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów strony odwołującej, a jedynie nie przeprowadził pełnego wywodu prawnego, zdaniem Sądu naruszył obowiązek wynikającego z treści art. 11 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta ma także pełne zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Brak wyczerpującego wyjaśnienia stronie odwołującej, dlaczego jej stanowisko przedstawione w odwołaniu uznane jest za błędne, stanowi uchybienie proceduralne. Nie spełnienie tego obowiązku przez organ nie może mieć jednak, zdaniem Sądu, wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Bezspornie miało to natomiast wpływ na postępowanie odwołującego, gdyż nie przekonany w sposób należyty co do braku swoich racji, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec powyżej przedstawionych rozważań, stwierdzając, iż dostrzeżone uchybienie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nadto wobec faktu, iż prezentowane w skardze stanowisko uznane zostało za niezasadne Sąd orzekł na mocy art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji. su.