I SA/Wa 786/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w części odpowiadającej działce nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Decyzja została oparta na następująco ustalonym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 24 maja 2000 r. Gmina Miasto Ł. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia – na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm. - zwanej dalej ustawą komunalizacyjną) – przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przedsiębiorstw państwowych dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego, a także zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z materiałem dokumentacyjnym złożonym przez Gminę Miasto Ł. przedmiotowa działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2. Nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] Zakłady Przemysłu [...] w Ł. Przedsiębiorstwo to na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się jednak tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie posiadało żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Jedynym dokumentem w oparciu, o który przedsiębiorstwo to władało przedmiotową nieruchomością była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] ustalająca cenę gruntu państwowego i opłatę roczną za zarząd. Według obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. stanu prawnego decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu ze skutkiem prawnym. W związku z powyższym zastosowanie miał art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) grunty państwowe nieoddanie w zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W dniu 8 kwietnia 1999 r. Skarb Państwa przeniósł nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Regionalnej Kasy Chorych, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wniósł Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki, podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność na podstawie umowy darowizny z dnia 8 kwietnia 1999 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że Narodowemu Funduszowi Zdrowia – [...] Oddziałowi Wojewódzkiemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, bowiem według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., nie przysługiwało mu do przedmiotowej nieruchomości żadne prawo. Postępowanie komunalizacyjne, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, dotyczy przeniesienia własności mienia, z mocy prawa, ze Skarbu Państwa na właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. W związku z tym postępowanie to może toczyć się jedynie przy udziale Skarbu Państwa i właściwej gminy. W ocenie organu późniejsze przeniesienie własności nieruchomości na inny podmiot nie ma znaczenia. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu podniósł, że komunalizacja mienia ustanowiona przez powołany przepis jest realizowana tylko w stosunku do mienia ogólnonarodowego (państwowego), czyli mienia będącego własnością Skarbu Państwa. Natomiast nieruchomość skomunalizowana w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie była mieniem państwowym. Stanowi ona własność Narodowego Funduszu Zdrowia, który jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną oraz całkowitą niezależność organizacyjną i gospodarczą. Własność przedmiotowej nieruchomości została bowiem w dniu 8 kwietnia 1999 r., przeniesiona nieodpłatnie przez Skarb Państwa na rzecz [...] Regionalnej Kasy Chorych, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie na podstawie art. 202 ust. 2 i art. 206 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Narodowego Funduszu Zdrowia, z mocy samego prawa. Aktualnie mieści się tam siedziba [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Tym samym nieruchomość ta nie mogła być przedmiotem komunalizacji, bowiem w dniu orzekania w tej sprawie nie była już nieruchomością stanowiącą własność ogólnonarodową (państwową). W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będący zgodnie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sądem właściwym do rozpoznania powyższej sprawy, wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2629/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że fakt, iż Narodowy Fundusz Zdrowia stał się po dacie 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości oznacza, że nabył on przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prawomocna decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności właściwej gminy. Jeżeli zaś w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej jako jej właściciel jest ujawniony inny podmiot niż Skarb Państwa, wydanie decyzji komunalizacyjnej i związany z tym wpis gminy jako właściciela w bezpośredni sposób wpływa na sytuację prawną tego podmiotu, a to oznacza, że w postępowaniu komunalizacyjnym ma on interes prawny, czyli jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto Sąd wskazał, iż dla skutecznego nabycia przez gminę własności mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej niezbędne jest posiadanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. "Nabycie przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter pochodny, uzależnione jest bowiem od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Skoro więc ustawodawca uzależnił nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia, to gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa. Dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest więc nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W przeciwnym razie decyzja ta prowadziłaby do zmiany skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi dokonanymi z udziałem Skarbu Państwa. Przyjęcie poglądu przeciwnego zmuszałoby właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych wojewodów i wszczynania procesów cywilnych w przedmiocie ustalenia prawa własności. Założeniem ustawodawcy było natomiast, aby komunalizacja prowadziła do porządkowania stosunków własnościowych i nie stanowiła zagrożenia dla ochrony własności innych osób prawnych i osób fizycznych. Wyposażenie majątkowe gmin musi odbywać się z poszanowaniem ogólnych zasad obrotu, który podlega prawu cywilnemu. Organy orzekające w sprawach komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi a Skarbem Państwa bądź gminą". Wojewoda [...] – po ponownym rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta [...] z dnia 24 maja 2000 r. – decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w części odpowiadającej działce nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z wiążącymi organ zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, albowiem nie jest ona obecnie własnością Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacyjna prowadziłaby natomiast do zmiany skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi dokonanymi z udziałem Skarbu Państwa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta Ł., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż prawo własności gmin podlega szczególnej ochronie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w niniejszej sprawie [...] ZP [...] "[...]" w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do użytkowanych gruntów i dlatego stały się one z mocy prawa własnością Gminy Ł.. Wojewoda [...] jest zobowiązany do wydania deklaratoryjnej decyzji - jedynie potwierdzającej powyższy fakt. Nie ma znaczenia późniejsze zadysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa, gdyż ujawnienie innego właściciela w księdze wieczystej stanowi tylko przeszkodę do dokonania wpisu prawa własności. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do odmowy potwierdzenia komunalizacji z mocy prawa. Przeciwny pogląd może doprowadzić do sytuacji, w której żadna nieruchomość, będąca w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, nie zostanie skomunalizowana. Organy administracji rządowej dysponując mieniem samorządu przed wydaniem decyzji komunalizacyjnych naruszyły ustawę zasadniczą, która chroni własność komunalną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Komisja jest związana ustaleniami i zaleceniami poczynionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2629/03. Komisja związana jest zarówno ustaleniem, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest stroną w niniejszym postępowaniu, jak też ustaleniem, iż przesłanka własności Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości musi być spełniona także w chwili orzekania w sprawie komunalizacji. W związku z tym, wobec bezspornego braku tytułu własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w chwili orzekania przez organy obu instancji brak jest podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Ł., zarzucając jej niezgodność z prawem, tj. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz wnosząc o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że komunalizacja mienia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje według stanu faktycznego oraz prawnego, jaki istnieje w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dotyczy to zarówno obowiązujących w tym dniu norm prawnych, jak również ustaleń dotyczących stanu faktycznego. W niniejszej sprawie, bezspornie udowodnioną okolicznością jest fakt, iż [...] ZP [...] "[...]" w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do użytkowanych gruntów i dlatego nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] (w tym dniu) należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. Zatem nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasto Ł., a Wojewoda [...] jest jedynie zobowiązany do wydania deklaratoryjnej decyzji - potwierdzającej powyższy fakt. Niezgodne z prawem zadysponowanie mieniem samorządu i w konsekwencji tegoż działania, ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności innej osoby niż Skarb Państwa, nie może pozbawić gminy Miasto Ł. praw własności nabytych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Kwestie własności samorządu terytorialnego rozstrzygają bowiem art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż własność samorządów podlega szczególnej ochronie. Chociaż brak jest obecnie możliwości ujawnienia praw własności gminy w księdze wieczystej, to jednak Miasto Ł. musi się legitymować decyzją komunalizacyjną, aby mogło skutecznie występować na drogę sądową za niezgodne z prawem zadysponowanie jego mieniem lub też w celu dokonania rozliczenia ze Skarbem Państwa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2629/03 nie został wzruszony, jak również nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego po jego wydaniu. W związku z tym organy obu instancji związane były oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zarówno Wojewoda [...], rozpatrując ponownie wniosek Gminy Miasto Ł. z dnia 24 maja 2000 r., jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] zastosowały się do tej oceny prawnej, a tym samym nie można zarzucić ich działaniu naruszenia prawa. Jak już wskazano, oceną tą związany jest również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r. Wskazać ponadto należy, iż Sąd poza tym, iż jest związany powyższą oceną, również w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2005 r. Nabycie przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej uzależnione jest od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Ustawodawca uzależnił bowiem nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia. W związku z tym, że gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa, dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest więc nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.