II SA/Bd 298/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy sprawy ze skargi A. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oraz wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę II SA/Bd 298/05 UZASADNIENIE Decyzją Prezydenta B. z [...] 2004r. nr [...] umorzono postępowanie z wniosku A. i Z. W. o podjęcie, na podstawie art.114 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności do nieruchomości położonej w B. przy ul. O. oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawcy wystąpili o przeprowadzenie na podstawie art.114 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności nieruchomości i po upływie dwumiesięcznego terminu złożyli wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego fragment osiedla "W." w B., działkę o numerze [...] przeznaczono na teren zbiorników retencyjnych i pompowni drugiej strefy ciśnienia wodociągu miejskiego - [...] wraz ze stacją transformatorową dla potrzeb zasilania projektowanej pompowni - [...], a działkę nr [...] przeznaczono pod zieleń krajobrazową, ogólnodostępną dla mieszkańców osiedla - [...] ze ścieżką spacerową wzdłuż skarpy - [...]. Wykup nieruchomości przez Miasto B. nie jest możliwy w bieżącym roku z powodu braku środków finansowych. Zwrócono jednak przede wszystkim uwagę na to, że zgodnie z art.115 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek jej organu wykonawczego, a nie innego podmiotu. Poza tym przedmiotowy teren nie jest objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, wymaganą zgodnie z art.116 ust.2 pkt 2 ustawy, jako załącznik do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W tej sytuacji brakuje podstaw do przeprowadzenia rokowań o nabycie nieruchomości w rozumieniu art.114 ust.1 ustawy oraz do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. W odwołaniu od decyzji stwierdzono, że oprócz podjęcia rokowań o odpłatne nabycie nieruchomości, zaproponowano przyjęcie w rozliczeniu nieruchomości zamiennej. Obecny stan nieruchomości przeznaczonej w planach na realizację celu publicznego uniemożliwia swobodne dysponowanie własnością. Z tego względu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody [...] z [...] 2005r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołano argumentację zawartą w decyzji Prezydenta. Art.115 ust.1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) precyzyjnie określa krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wniosek właścicieli nie wszczyna postępowania wywłaszczeniowego. Brak uregulowań dopuszczających wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego uzasadniał umorzenie postępowania. Zgodnie z art.105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w każdym przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W tej sytuacji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej, tj. o wykup nieruchomości w drodze umowy, o co występowali właściciele nieruchomości. Bezprzedmiotowe jest też postępowanie prowadzone z wniosku złożonego przez podmiot, któremu roszczenie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uznanie, że Prezydent B. ma obowiązek realizacji planów zagospodarowania przestrzennego oraz przejęcia prawa własności nieruchomości. Cele określone prawem miejscowym ograniczają prawo własności skarżących i uniemożliwiają swobodne korzystanie z nieruchomości. W skardze zarzucono opieszałość w podjęciu decyzji i błędne stanowisko, że art.115 i 116 ustawy nie dają podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Opieszałość Zarządu stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom wykonania prawa miejscowego. Nie ma przeszkód w nabyciu nieruchomości w drodze umowy. Skarżący są skłonni przyjąć nawet nieruchomość zamienną. Brak środków na wykup nieruchomości nie jest więc uzasadnioną przeszkodą. Nie jest też dostatecznie uzasadniony argument o przeszkodzie w postaci braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, gdyż zaniedbanie to spowodował organ. Zdaniem skarżących obowiązek realizacji celów publicznych uzasadnia przyznanie uprawnienia do domagania się wywłaszczenia nieruchomości. Bezczynność organu narusza konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę w dysponowaniu prawem własności. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie ma podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek właścicieli nieruchomości, a rokowania poprzedzające zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości stanowią czynność o charakterze cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w art.115 ust.1 szczegółowo określają krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Prowadzi to do sytuacji, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżącym nie przysługuje nie tylko takie uprawnienie, ale brak legitymacji do złożenia wniosku. Skarżący zarzucili, że organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania. Wprawdzie w skardze szerzej kwestii braku legitymacji nie rozwinęli należy jednak sądzić, że zarzut ten formułowali w oparciu o złożone do akt administracyjnych orzeczenia NSA z 7.01.1999r. nr IV SA 1736/98 Lex 47339 oraz I SA 242/00 wyrok z 22.06.2001r. Lex 54433. Naczelny Sąd Administracyjny w załączonych wyrokach stwierdził, że w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w art.157 § 3 kpa czy w ramach pewnej analogii art.149 kpa przewidującego wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. O tyle ten przykład nie przystaje do rozpoznawanej sprawy, że organ nie odmówił wszczęcia postępowania, lecz umorzył postępowanie z wniosku o wszczęcie postępowania. Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wskazane podmioty, na których żądanie można żądać wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz którym podmiotom można odmówić wszczęcia takiego postępowania. Skoro ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie wymienia innych podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oprócz wskazanych w art. (115 ust.1), należy uznać, że nie istnieje administracyjna norma prawna pozwalająca na przyjęcie istnienia interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem np. przez właścicieli nieruchomości. To natomiast prowadzi do stwierdzenia, że istnieje przeszkoda o charakterze podmiotowym do prowadzenia postępowania, uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art.105 kpa. Skarżący podkreślali brak możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w planach miejscowych na cele publiczne. Zgodnie z art.36 ust.1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 717), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust.2, żądać od gminy: - odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo - wykupienia nieruchomości lub jej części. Problem ten wykracza poza zakres badania legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto roszczenia z tego tytułu wynikające nie mają charakteru administracyjnego, zatem postępowanie w tym zakresie również jest bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Taka sytuacja nie występuje, gdy przestaje być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.