II OSK 347/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1211/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...], zn. [...] Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...], zn. [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] wyjaśniającego wątpliwości, co do treści orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] o zatwierdzeniu tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i integralne rozpowszechnianie w sieciach kablowych. Organ ustalił, że Komisja Prawa Autorskiego w dniu [...] wydała orzeczenie zatwierdzające tabelę stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych. W wyniku wniosku Stowarzyszenia [...] o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści tego orzeczenia, Komisja Prawa Autorskiego w składzie, który wydał orzeczenie z dnia [...] dokonała wykładni treści orzeczenia. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...], wskazując, iż w dniu [...] decyzją nr [...] powołał Komisję Prawa Autorskiego trzeciej kadencji, w skład której nie wszedł J. M., występujący w składzie komisji wydającej postanowienie z dnia [...]. Wobec tego postanowienie to jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (wydane przez organ kolegialny w wadliwym składzie) podlegało stwierdzeniu jego nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, iż ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 ze zm.) przyznała kompetencje do orzekania siedmioosobowym składom orzekającym złożonym z powołanych przez Ministra Kultury członków Komisji Prawa Autorskiego i tylko taki skład orzekający może wydać orzeczenie o zatwierdzeniu tabel. Arbitrzy wybrani do składu orzekającego muszą być członkami Komisji Prawa Autorskiego. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia, mandat członka trwa trzy lata. J. M. nie został powołany do składu Komisji trzeciej kadencji decyzją Ministra Kultury nr [...] z dnia [...], nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia w dniu [...]. Każdy z arbitrów może bowiem orzekać w składach orzekających jedynie w trakcie trwania mandatu członka Komisji prawa Autorskiego. Wygaśnięcie mandatu należy utożsamiać z wygaśnięciem pełnomocnictwa do działania. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie postanowień w całości jako rażąco naruszających przepisy prawa, a w szczególności art. 108 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Mandat odnosi się bowiem nie do udziału w zespole orzekającym, a do pozostawania na liście arbitrów. Osoba ważnie wybrana w charakterze członka zespołu pełni tę funkcję do wyczerpania czynności organu, do którego została wyznaczona. Nie ma podstaw do twierdzenia, że osoba wybrana w skład zespołu orzekającego w danej sprawie traci mandat wynikający z ważnie dokonanego wyboru do orzekania, ze względu na późniejsze losy listy arbitrów, z której dokonano wyboru. Kadencyjność powinna być odnoszona do składu listy arbitrów, do dopuszczalności powołania z tej listy składu orzekającego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 października 2006 r. stwierdził, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w składzie Komisji Prawa Autorskiego, która wydała postanowienie z dnia [...] uczestniczył J. M., który nie został powołany decyzją Ministra Kultury z dnia [...] nr [...] do składu Komisji trzeciej kadencji. Oczywistym jest również, że wydanie przez organ kolegialny przeczenia w wadliwym składzie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, przepisy kompetencyjne mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i ich naruszenie powoduje nieważność aktu, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że wybór ustalonej ustawowo liczby członków Komisji jest dokonywany przez Ministra na kolejne 3-letnie kadencje i jest ściśle związany ze sprawowaniem mandatu członka Komisji, zatem wybór arbitra do konkretnego zespołu orzekającego jest możliwy tylko spośród grona osób sprawujących mandat członka Komisji, a umocowania prawne do działania w składzie zespołu orzekającego i wydawania orzeczeń przez ten organ kolegialny obowiązuje w okresie posiadania statusu członka Komisji i jest ściśle związane ze sprawowaniem mandatu członka Komisji. Zdaniem Sądu upływ trzyletniej kadencji członka komisji wywiera ten skutek, że jego mandat wygasa, a powołany arbiter do składu orzekającego, którego kadencja się kończy z upływem wskazanego okresu traci status członka komisji. Utrata mandatu powoduje utratę kompetencji do dokonywania czynności związanych z jego sprawowaniem. Wobec niepowołania J. M. do składu arbitrów trzeciej kadencji, jego mandat wygasł wraz z upływem członkostwa Komisji Prawa Autorskiego drugiej kadencji. Nie sprawując mandatu członka komisji, nie posiadał on legitymacji prawnej do brania udziału w postępowaniu prowadzonym przez zespół orzekający i wydania postanowienia z dnia [...]. Sąd wskazał również, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu organu kolegialnego osoby, której wygasł mandat, w celu zakończenia postępowania toczącego się przed tym organem byłoby możliwe w sytuacji, gdyby taki wyjątek od ogólnej zasady przewidywałby przepis prawa, tymczasem ani ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych ani rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia nie wprowadziły wyjątków w tym zakresie. Dopuszczenie do orzekania osób, którym wygasły mandaty członkowskie, naruszałoby przepis art. 108 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych określający ilościowy skład członków Komisji. Zdaniem Sądu zarzuty skargi były więc niezasadne. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od tego wyroku wniesiono o uchylenie wyroku w całości i uchylenie wydanych w sprawie postanowień Ministra Kultury jako naruszających przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz rozporządzenia Ministra Kultury wydanego na podstawie art. 108 ust. 9 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Komisja Prawa Autorskiego nie jest organem, lecz listą arbitrów, z której Minister może powoływać członków poszczególnych składów orzekających w konkretnych sprawach. W związku z tym "mandat" wynikający z bycia na liście arbitrów przesądza jedynie, że z tego grona mogą być powołani członkowie zespołów orzekających powoływanych do rozpoznawania konkretnych spraw. W konsekwencji rozumowanie zawarte w zaskarżonym wyroku jest trafne jedynie w odniesieniu do aktu powołania członka zespołu orzekającego, tzn. w zakresie zasady, że członkiem zespołu orzekającego może być osoba znajdująca się na aktualnie obowiązującej liście arbitrów, nie zaś w odniesieniu do dalszego działania w ramach powołanego zespołu orzekającego Komisji. Gdyby umocowanie do zespołu powołanego do rozpoznania danej sprawy miało być ograniczone w czasie, ze względu na dalsze obowiązywanie danej listy arbitrów, musiałoby to być wyraźnie rozstrzygnięte w przepisie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nieprzypadkowo nie zawiera żadnych postanowień dotyczących trwania mandatu do działania w ramach zespołu orzekającego oraz nie przewiduje delegacji dla Ministra Kultury do określenia trwania mandatu w zakresie udziału w zespołach orzekających osób zamieszczonych na liście arbitrów. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że czasowy mandat Komisji określił w rozporządzeniu Minister Kultury poza granicami delegacji ustawowej, wynikającej z art.108 ust.9 Prawa autorskiego i dotyczy on jedynie pozostawania na liście a nie udziału w czynnościach zespołów orzekających. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 8 lutego 2007 r. wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ w uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że nie bez przyczyny § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. traktuje o mandacie członka Komisji, a nie o mandacie członka powołanego do składu orzekającego Komisji Prawa Autorskiego, co oznacza, że każdy z arbitrów może orzekać w składzie orzekającym jedynie w okresie, w jakim ważny jest jego mandat jako członka Komisji. Po tym czasie osoba taka nie jest arbitrem i nie może, wspólnie z innymi arbitrami, wydąć orzeczenia zatwierdzającego tabele. O oddalenie skargi kasacyjnej wniosła także Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji pismem z dnia 12 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej podstawy są uzasadnione. Podstawowy zarzut skargi – naruszenia ( nie wiadomo czy przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie) art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r.,Nr 90,poz.631) jest zasadny tylko częściowo i to z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu. W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis art. 108 ust. 3 utracił już moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r.(SK 40/2004 ) a konsekwencji prawnych tego wyroku dla rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie rozważał. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej problem konsekwencji prawnych wyroku TK nie był wprawdzie podniesiony ale z uwagi na zarzut tej skargi dotyczący powołanego przepisu wskazany wyrok TK, stwierdzający niezgodność powołanego przepisu z art.20,art. 22 w zw. z art.31 ust.3,art.45 ust.1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji , musiał być wzięty pod rozwagę. Z uzasadnienia wynika także że zarzut naruszenia art. 108 ust. 3 pow. ustawy wiąże się z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że Komisja Prawa Autorskiego jest organem (a jej członkowie są członkami organu ) a nie jedynie listą arbitrów. Ze stanowiskiem skarżącego w tej kwestii nie można się zgodzić. Zasadnie , na gruncie obowiązującej regulacji prawnej, Sąd uznał Komisję Prawa Autorskiego za powoływany przez ministra właściwego do spraw kultury kolegialny organ administracji publicznej, działający w składach siedmio lub trzyosobowych, wyznaczonych przez właściwe organy a nie za bliżej nieokreśloną prawnie "listę" arbitrów. Przesądza o tym wprost art. 108 ust. 1 pow. ustawy. Taki też charakter Komisji wynika z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którego uzasadnieniu stwierdzono ze niewątpliwie Komisja jest organem władzy publicznej, działającym tak jak organ administracji publicznej, kierującym się interesem publicznym i podejmującym władcze rozstrzygnięcia, niezależnie od tego jak ustalany jest jej skład i sposób powoływania .W prawie administracyjnym tego rodzaju organy występują często, podobny charakter w odniesieniu do struktury i trybu orzekania ma in. samorządowe kolegium odwoławcze, Z tego punktu widzenia problem organizacyjny powstały na tle rozpoznawanej sprawy nie ma charakteru precedensowego, dotyczy sytuacji znanych zarówno doktrynie jak i orzecznictwu sądowemu i nie budzącym – co do zasady - wątpliwości prawnych. Mandat członka Komisji Prawa Autorskiego trwa tak długo jak długo trwa kadencja tego organu. Z chwilą zakończenia kadencji Komisji mandat arbitra wygasał a brak mandatu czynił w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym dalszy udział osoby niewybranej do nowego składu Komisji w pracy składu orzekającego, powołanego w poprzedniej kadencji, ze skutkami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie składów orzekających jest ściśle powiązane z posiadaniem przez ich członków mandatu członka Komisji. Pogląd odmienny , zaprezentowany w skardze, mógłby prowadzić do sytuacji gdy powołany w czasie kadencji Komisji skład orzekający, wyznaczany z jej grona, działałby niezależnie od czasu trwania tej kadencji przez czas faktycznie nieoznaczony a z czasem w tym składzie orzekającym mogliby działać sami byli arbitrzy .Ciągłość działania organu administracji (a także organu o składzie społecznym, któremu powierzono funkcje administracji publicznej) nie oznacza że osoby które raz uzyskały mandat arbitra mają go na czas nieokreślony, ciągłość wyraża się właśnie w powoływaniu Komisji na kolejne kadencje i wyznaczaniu składów orzekających z nowego grona arbitrów. Tak zatem rozumiany zarzut skargi kasacyjnej musiał być uznany za niezasadny. Uzasadnienie tego zarzutu nawiązuje do pojęcia kadencji organu i tę kadencję (choć wadliwie interpretowaną ) czyni jednym z ważnych aspektów naruszenia powołanego przepisu art. 108 ust. 3 a jednocześnie jako naruszone wskazuje przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz.U. Nr 138,poz.736). W skardze kasacyjnej nie wskazano wprost konkretnych naruszonych przepisów rozporządzenia ale z treści uzasadnienia wynika, że przedmiotem zarzutu jest to że określając w powołanym rozporządzeniu kadencję Komisji Prawa Autorskiego Minister wykroczył poza zakres upoważnienia udzielonego mu przepisem art. 108 ust. 9 ustawy o prawie autorskim. Nie rozważając wszystkich prawnych aspektów odnoszących się do tej kwestii Sąd naruszył przepisy powołanego rozporządzenia w określonym w skardze zakresie. Choć zatem konsekwencje jakie z zakresem regulacji zawartej w rozporządzeniu wiąże wnoszący skargę kasacyjną, nie znajdują uzasadnienia i są rezultatem błędnego określania statusu Komisji Prawa Autorskiego i składów orzekających wyłanianych z grona arbitrów oraz z pozbawienia określenia kadencji znaczenia prawnego, to jednak brak odniesienia się Sądu do kluczowego zagadnienia kadencji Komisji w odniesieniu do regulacji zawartej w rozporządzeniu ( i braku takiej regulacji w ustawie) musi być potraktowany jako naruszenie prawa wynikające z niezastosowania przepisów prawa materialnego (art. 108 ust.9 ustawy o prawie autorskim... i § 4 pow. rozporządzenia). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.