II SA/Po 247/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia[...] listopada 2005 r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Z.W. wstrzymanie użytkowania, jako hurtowni materiałów budowlanych, części pomieszczeń budynku magazynowego płodów rolnych położonego w W. przy ul. [...] na działce o nr [...] i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny uciążliwości obiektu dla otoczenia ze szczególnym uwzględnieniem warunków dotyczących stref ochronnych i ochrony środowiska w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że właścicielem nieruchomości są W. i T. R. , a dzierżawcą części budynku magazynu płodów rolnych jest Z.W. . W części budynku od strony ul. [...] dokonano adaptacji pomieszczeń na halę sprzedaży z biurami i zapleczem sanitarnym. Plac przed budynkiem zagospodarowano jako skład materiałów budowlanych magazynowanych w paletach. Działalność składu materiałów budowlanych i instalacyjnych prowadzona jest na terenie działki i przedmiotowego obiektu od maja 2004 r. Obiekty na terenie przedmiotowej nieruchomości wybudowane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminu W. , obejmującej budowę budynku gospodarczego z garażami i przechowalnią płodów rolnych. W dniu kontroli obiektu, tj. [...].10.2005 r., inwestor nie posiadał decyzji ani zgłoszenia dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nadto ustalono, iż między właścicielem a dzierżawcą w dniu [...] listopada 2003 r. zawarta została umowa wstępna dotycząca przyszłego użytkowania przedmiotowej nieruchomości w celu jej udostępnienia i przeprowadzenia prac przygotowawczych przystosowujących obiekt pod działalność handlową. Organ powołał się na brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W związku z tym zastosowano procedurę wskazaną w art. 50, art. 51 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do których odsyła art. 71 ust. 3 ustawy w brzmieniu cytowanych przepisów obowiązujących przed dniem 31 maja 2004 r. Zrealizowana inwestycja narusza wymogi określone w art. 71 prawa budowlanego. W przypadku zmiany sposobu użytkowania kluczowym zagadnieniem są ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy samowolnie zmieniony sposób użytkowania nie może naruszać elementów tego planu. Burmistrz Miasta i Gminy W. w pismach z [...] października 2005 r. i [...] listopada 2005 r. podał, że teren, na którym zostały dokonane zmiany sposobu użytkowania obecnie nie jest objęty obowiązującym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a z kontynuacji funkcji w stosunku do działek sąsiednich wynika funkcja działki – mieszkalnictwo z dopuszczeniem usług nie kolidujących z funkcją podstawową na terenie tj. nieuciążliwych dla zabudowy mieszkaniowej, oraz spełniająca warunki w zakresie ochrony środowiska. W nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. , działka o nr [...] znajdowała się na terenie istniejącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego do adaptacji. W swych założeniach plan dopuszczał realizację obiektów handlowo-usługowych oraz małych warsztatów produkcyjnych nieuciążliwych dla otoczenia pod warunkiem zachowania stref ochronnych i wymogów ochrony środowiska. Jak stwierdził organ – z powyższego wynika, iż zarówno nieobowiązujący już plan, jak i obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktują możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów handlowo-usługowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Z.W. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania części magazynów płodów rolnych na hurtownie materiałów budowlanych, a organ I instancji zastosował właściwe przepisy. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy W. wyraził stanowisko, iż obecny sposób użytkowania części budynku magazynu płodów rolnych jako hurtowni materiałów budowlanych nie jest dopuszczalny z uwagi na brak kontynuacji funkcji działek sąsiednich, natomiast nieobowiązujący już plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia [...].04.1992 r. dopuszczał realizację na tym terenie obiektów handlowo-usługowych oraz małych warsztatów produkcyjnych nieuciążliwych dla otoczenia, pod warunkiem zachowania stref ochronnych i wymogów ochrony środowiska. Stąd też przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy należy wyjaśnić, czy prowadzona przez inwestora działalność powoduje niedopuszczalną uciążliwość dla środowiska. W tym celu niezbędne jest opracowanie oceny wymienionej w postanowieniu organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył Z.W. , kwestionując rozstrzygnięcia organów obu instancji w części dotyczącej nakazu wstrzymania użytkowania części budynku magazynowego płodów rolnych jako hurtowni materiałów budowlanych. Skarżący podniósł, że nie wiedział, iż właściciele nieruchomości nie przeprowadzili procedur związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku, doprowadzając wnętrze budynku do stanu pozwalającego na prowadzenie działalności handlowej poniósł znaczne nakłady. Skarżący podkreślił, że nie podziela poglądu organu odwoławczego o braku kontynuacji funkcji działek sąsiednich i niedopuszczalności obecnego sposobu użytkowania obiektu. Wskazał, że zdaje sobie sprawę z konieczności przystosowanie działalności do wymogów określonych w zaskarżonym postanowieniu. W tym celu trwa zlecone przez skarżącego opracowywanie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Aby zmniejszyć uciążliwość dla działek sąsiednich skarżący pobudował betonowy płot o wysokości 2,20 m, a także obsadził działkę żywopłotem, nadto zmianie ulega miejsce przyjmowania, rozładunku i załadunku towarów. Poza tym w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie istnieje działalność handlowa, usługowa, handlowo-usługowa podobna do działalności skarżącego. Prowadzona działalność gospodarcza stanowi jedyne źródło utrzymania dla skarżącego i jego rodziny, rodzin pracowników. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn, niż zostały w niej wymienione. Na wstępie wskazać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r. – zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Z akt sprawy wynika bowiem, iż do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego doszło najpóźniej w maju 2004 r., kiedy to rozpoczęto w nim prowadzenie działalności handlowej. Podkreślić także należy, iż dokonana przez skarżącego samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu związana była z dokonaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, wykończeniu wnętrza budynku, w tym ociepleniu ścian i dachu, położeniu posadzki, wyłożeniu ścian i sufitu płytami gipsowymi, wykonaniu instalacji elektrycznej i ogrzewania. Wszystkie te prace zakończono ostatecznie na wiosnę 2005 r. – jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Sądem. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji in meriti stwierdzić należy, że wydane zostały one z obrazą przepisów prawa materialnego. W myśl art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r., w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy. Wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają podstawy do wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie sposób użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 stanowi wyłącznie podstawę do wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, a roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W innych przypadkach organ winien po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy wydać decyzję przewidzianą przepisem art. 51 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 5, przepisy ust. 1-4 tego artykułu stosuje się bowiem odpowiednio. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 ustawy Prawo budowlane nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może dotyczyć innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności. Stanowisko takie reprezentowane jest zarówno w doktrynie (por. Jerzy Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 345) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 26 marca 1999 r., IV SA 532/97 LEX nr 46771). Za taką interpretacją przemawia także to, iż w art. 71 ust. 3 jednoznacznie określono, że decyzja z art. 51 ustawy może zawierać nakaz przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu – co stanowi modyfikację tego przepisu w porównaniu do jego oryginalnego brzmienia – analogicznej modyfikacji nie przeprowadzono natomiast w stosunku do przepisu art. 50 ust. 1 ustawy. Zauważyć też trzeba, iż powołaną wyżej nowelizacją z 16.04.2004 r. wprowadzono przepis art. 71a, który przewiduje możliwość wstrzymania sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie w ustawie tej zastrzeżono, iż znajduje on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu nowelizacji w życie. Nie ulega kwestii, iż tym samym wyraźne rozgraniczono odmienne stany prawne sprzed i po nowelizacji i usankcjonowano je. Jak wskazano już wyżej w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu były już zakończone. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 3, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżone postanowienie należało uchylić. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 135 tejże ustawy uchylono postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę fakt, iż zmiana sposobu użytkowania związana była z wykonywaniem robót budowlanych. W postępowaniu z art. 71 ust. 3 organ ma obowiązek zbadać zgodność zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzją o warunkach zabudowy. Treść rozstrzygnięcia o kosztach sądowych uzasadnia treść art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Orzeczenie o wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto na treści art. 152 tej ustawy. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy