III SA/Wa 1067/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jakub Pinkowski (sprawozdawca), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi W. M. i K. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej W. M. kwotę 20 zł (słownie: dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Wojewody M. na rzecz uczestnika postępowania J. S. kwotę 20 zł (słownie: dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. Nr 99 poz. 1001 ze zm. zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia"), w związku z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. z 2003 roku Nr 58 poz. 514 ze zm. –zwanej dalej "ustawą o zatrudnieniu") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej Kpa) Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] listopada 2005 roku o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia K. D. i W. M. (dalej Skarżące) pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w związku z utworzeniem nowych miejsc pracy. Pożyczka ta w wysokości [...] zł. została udzielona P.W. "W." s.c., której wspólnikami były obie Skarżące, przez Powiatowy Urząd Pracy w R.. Zgodnie z punktem 1 § 3 umowy zakład pracy, tj. Skarżące, zobowiązał się do utworzenia 4 dodatkowych miejsc pracy w terminie do 30 czerwca 1999r. oraz do spłaty kwoty pożyczki w okresie 3 lat w 31 miesięcznych ratach począwszy od dnia 30 września 1999 roku, a skończywszy w dniu 31 marca 2002 roku. Wobec braku spłaty znacznej części pożyczki Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w R. w dniu [...] sierpnia 2001r. wypowiedział Skarżącym umowę pożyczki i wezwał je jednocześnie do zwrotu należności w terminie 14 dni od daty otrzymania wypowiedzenia. W związku z powyższym Skarżące w dniu 28 września 2001 roku złożyły wniosek o umorzenie niespłaconej kwoty pożyczki. Od tej chwili sprawa wniosku Skarżących stanowiła przedmiot postępowania, w którym kolejne, negatywne dla Skarżących decyzje Starosty R. w przedmiocie umorzenia należności były wielokrotnie uchylane przez Wojewodę M. (decyzje z dnia: [...] stycznia 2002r., [...] maja 2002r., [...] sierpnia 2002r., [...] grudnia 2002r., [...] czerwca 2003r. [...] grudnia 2003r., oraz [...] marca 2005r.). Za każdym razem w sprawie wypowiadała się również Powiatowa Rada Zatrudnienia w R. a jej stanowisko na temat umorzenia nie zawsze było negatywne. Po ostatniej decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2005r. sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten zaś dopiero w dniu [...] listopada 2005r. wydał decyzję o odmowie umorzenia należności w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu orzeczenia Starosta R. powołał się na negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia i stwierdził, że W. M. uzyskała w 2004 roku w prowadzonej działalności gospodarczej stratę w wysokości [...] zł a w Rejestrze Dłużników Niewypłacalnych figuruje od [...] kwietnia 2003r. Skarżąca ta – jak wynika z ustaleń organu I instancji - otrzymuje dochody z tytułu emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie a nadto jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w R. (szeregowy budynek jednorodzinny) o wartości szacunkowej ok. [...]. zł. Na nieruchomości tej ustanowiona została hipoteka na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w R. oraz urzędu skarbowego z tytułu zaległości podatkowych jej zmarłego syna. Z nieruchomości tej wszczęto egzekucję. Poza tym W. M. przysługuje prawo użytkowania wieczystego innej nieruchomości zabudowanej ([...]). Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, iż druga ze Skarżących, K. D., pracuje w banku, uzyskując dochody netto w wysokości [...] zł miesięcznie. W roku 2004 z prowadzonej wówczas działalności gospodarczej uzyskała stratę w wysokości [...] zł. Skarżącej tej przysługuje także prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zabudowanej ([...]), które jest obciążane hipoteką w wysokości [...] zł na rzecz Banku [...], filia w L.. Poza tym Starosta R. ustalił, że poręczyciel weksla wystawionego przez Skarżące, Pani J. S., uzyskuje jako pracownik MOPS w R. dochody wysokości [...] zł miesięcznie netto, z których utrzymuje siebie oraz niepełnosprawnego syna. Oceniając sprawę Starosta R. powołał się na treść art. 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnieniu i wskazał, że umorzenie części należności byłoby sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, utrwalonym orzecznictwem i stanowiskiem NSA oraz elementarnymi zasadami współżycia społecznego i gospodarczego. Od powyższej decyzji Skarżące złożyły odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie pozostałej do spłaty należności. Obie Skarżące podniosły, iż znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, czego nie wziął pod uwagę organ I instancji. Uzyskiwanie dochodów na minimalnym poziomie z trudem wystarcza na zaspokojenie codziennych potrzeb związanych z leczeniem i konieczną rehabilitacją. Prowadzenie egzekucji z nieruchomości, tj domu mieszkalnego, pozbawi zaś je miejsca zamieszkania. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez Skarżące odwołania Wojewoda M. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy i stwierdził w zaskarżonym orzeczeniu, iż zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia umorzenie, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty pożyczek z Funduszu Pracy otrzymanych na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie tej ustawy następuje na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach. Przepisem takim jest zaś art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu, w myśl którego, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, jeżeli: w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Zdaniem Wojewody M., aby doszło do umorzenia należności, nie wszystkie wymienione przez ustawodawcę warunki muszą być spełnione łącznie (równocześnie). Co więcej, jak podniósł organ II instancji, aby możliwe było odroczenie terminu spłaty, rozłożenie na raty, albo też umorzenie części lub całości należności, wystarczy, jeżeli spełniona zostanie chociaż jedna z tych przesłanek. W badanej sprawie Wojewoda M. dopatrywał się szczególnych względów społeczno-gospodarczych (problemy zdrowotne i rodzinne, przeżycia i załamanie związane ze śmiercią syna, urazy powstałe w wyniku pobicia, a także prowadzenie działalności i utrzymywanie stanu zatrudnienia) i wskazywał na zasadność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, tzn. w kierunku ustalenia ewentualnych przesłanek z przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu. Wojewoda zaznaczył, że posiadanie przez Skarżące nieruchomości nie musi przesądzać o odmowie umorzenie należności, skoro spełnione byłyby inne z warunków z powołanego art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu. Zdaniem Wojewody M. spełnienie przesłanek do umorzenia należności bada się w sposób indywidualny w każdej rozpoznawanej sprawie, a ocenę wystąpienia szczególnych względów gospodarczych lub społecznych dokonuje się na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Uznając za zasadne stanowisko organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję, Wojewoda M. wskazał, że za umorzeniem nie przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Nadto organ II instancji zaznaczył, że mimo upływu kilku lat od daty złożenia wniosku żadna ze Skarżących nie spłaciła choćby części należności. Obie Skarżące natomiast próbują wykazać swą szczególną sytuację. Dodatkowo, na obecnym etapie sprawy, okazało się, że PW "W." w R. przestało istnieć, a zorganizowane ze środków Funduszu Pracy stanowiska pracy zostały zlikwidowane. Ponadto Wojewoda M. podkreślił, że ewentualne umorzenie należności ma, zgodnie obowiązującymi przepisami, charakter uznaniowy, a zatem organy administracji nawet w przypadku spełnienia przesłanek z powołanych przepisów art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy o zatrudnieniu mogą odmówić pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Kontrola legalności tego rodzaju decyzji w trybie odwoławczym podlega znacznemu ograniczeniu i sprowadza się do badania prawidłowości postępowania oraz weryfikacji, czy wnioski wyciągnięte z ustalonego materiału mają uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Ponadto w postępowaniu odwoławczym ustalane jest, czy organ I instancji nie wykroczył w swej decyzji poza granice uznania administracyjnego, czyli czy wydane przez niego rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Jednocześnie Wojewoda M. wyjaśnił, że w uzasadnieniu swojej decyzji odstąpił od opisywania sytuacji materialnej zobowiązanych, albowiem szczegółowe informacje na ten temat zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obie Skarżące wniosły o umorzenie zaległych należności wraz z odsetkami oraz wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. W uzasadnieniu skargi przedstawiły przebieg prowadzonej działalności gospodarczej oraz problemy z jakimi się napotykały w trakcie jej prowadzenia, wskazywały na zdarzenia losowe na skutek których W. M. poniosła uszczerbek na zdrowiu, co do tej pory nie pozwala jej na dodatkowe zarobkowanie. Dowodem na to jest orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W.M. podniosła, że wymaga opieki ze względu na swój stan zdrowia. Tych okoliczności nie wzięła pod uwagę Powiatowa Rada Zatrudnienia, jak również Wojewoda M.. Nadto zdaniem Skarżących organy obu instancji nie wzięły pod uwagę również faktu zadłużenia z innych tytułów co wpływa na kondycję finansową skarżących. Skarżące podniosły także, iż licytacja mieszkania przez komornika spowoduje obowiązek udostępnienia lokalu zastępczego skarżącym przez Urząd miasta w R.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi, powtarzając co do zasady argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu, aczkolwiek nie z przyczyn wywiedzionych w skardze. Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że do rozpatrzenia wniosku Skarżących o umorzenie należności z tytułu udzielonej im pożyczki zastosowanie ma art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu. W myśl powołanego przepisu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, jeżeli w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Stosownie do art. 18 ust. 4b powołanej ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Słusznie podnoszą organy obu instancji uznaniowy charakter rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z tytułu pożyczki. Ustawodawca bowiem, używając zwrotu "może", przesądził, że decyzja w tej kwestii ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. W tym stanie prawnym oraz biorąc pod uwagę wnioski obu Skarżących podkreślić należy, iż umorzeniu należności nie rozstrzyga Sąd, lecz właściwy organ administracji, który ma możliwość - ale nie obowiązek - umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania należności z tytułu pożyczek z Funduszu Pracy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Konieczne jest zatem, aby ocena sytuacji podmiotu wnioskującego o umorzenie należności znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest bowiem szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01), jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas - podkreślił NSA - gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie Wojewoda M.– jak sam wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji - odstąpił od opisywania sytuacji materialnej zobowiązanych, uznając, że szczegółowe informacje na ten temat zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji. Ponadto Wojewoda wskazał, zdaniem Sądu błędnie, że kontrola legalności tego rodzaju decyzji w trybie odwoławczym podlega znacznemu ograniczeniu i sprowadza się do badania prawidłowości postępowania oraz weryfikacji, czy wnioski wyciągnięte z ustalonego materiału mają uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Jak wskazano tego rodzaju ograniczenia dotyczą bowiem sądu administracyjnego kontrolującego legalność rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, nie mogą zaś – wynika to z istoty dwuinstancyjności postępowania – dotyczyć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ II instancji naruszył nie tylko art. 107 § 3 Kpa, albowiem uzasadnienie decyzji nie spełnia wskazanych tamże wymogów, lecz także art. 15 Kpa, stanowiący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta oznacza, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2005r. w/s III SA/Wa 1929/2005, że strona ma prawo, aby w postępowaniu przed II instancją dokonano ponownej analizy argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i w odwołaniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Innymi słowy z ustanowionej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji oraz prawo do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Wojewoda M. nie odniósł się do ustaleń organu I instancji odnośnie sytuacji materialnej Skarżącej i w konsekwencji, koncentrując się na względach gospodarczych i społecznych, nie rozważył w cale innej przesłanki umorzenia należności, a mianowicie przesłanki określonej w art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy o zatrudnieniu. Stanowi on, że organ, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, może umorzyć w części lub w całości pożyczkę, jeżeli w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Rozważenie tej przesłanki było konieczne w sytuacji, gdy zobowiązania Skarżących przekraczają [...] tys. zł., zaś prowadzona w stosunku do nieruchomości Skarżących, tj. domu mieszkalnego, egzekucja może - jak wynika z zebranego materiału - zaspokoić zaledwie część tej kwoty. Nadto, jak już wspomniano, zgodnie z art. 18 ust. 4b ustawy o zatrudnieniu umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Oznacza to, że organ II instancji winien był przeanalizować sytuację poręczyciela wekslowego Pani J. S.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach postępowania, Sąd uwzględnił, że Skarżącym przyznano prawo pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia wpisu, a jedyne koszty przez nie poniesione to koszt dojazdu na rozprawę. Biorąc pod uwagę, że uczestniczce postępowania przysługują prawa strony, również na jej rzecz Sąd zasądził koszty dojazdu na rozprawę jako koszty stawiennictwa w sądzie.