II SA/Wr 163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Protokolant apl.radc. Marzena Pławucka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 października 2006r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę W dniu [...] Kierownik Referatu Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B. wydał decyzje administracyjną nr [...], w której orzekł o zatwierdzeniu z urzędu projektu podziału nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości D. B., w granicach działki nr [...] (a nie jak błędnie podano nr [...]) AM [...] o powierzchni [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstały dwie odrębne działki o numerach [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z decyzją nr [...] Wojewody J. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka : Z. km [...] + [...] – K. km [...] + [...] i decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] zmieniającą ww. decyzję Wojewody, Przebieg linii granicznych pomiędzy nowo powstałymi działkami jest zgodny z przebiegiem linii rozgraniczających przebieg autostrady ustalonych w załącznikach graficznych do ww. decyzji Wojewody J. Organ I instancji wyjaśnił również, że jedna z powstałych w wyniku podziału działek nie musi mieć dostępu do drogi, gdyż wchodzi w pas drogowy autostrady. Kwestia dotycząca dostępu do drogi publicznej drugiej działki powstałej w wyniku podziału została już rozstrzygnięta w punkcie 12 decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". Również z treści Projektu zagospodarowania terenu oraz projektu techniczno-budowlanego wynika, że działka ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr 2286, która ma być przebudowana - poprzez sieć projektowanych i istniejących dróg wewnętrznych gminnych stanowiących dojazd do pól uprawnych. Od decyzji tej w ustawowym terminie R. W. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania stwierdza jedynie, że nowo utworzone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, co jest sprzeczne z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ oraz § 13 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości /Dz.U. Nr 268, poz. 2663/ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawne jak również procesowe warunki podziału nieruchomości określone zostały w przepisach Rozdziału 1 zatytułowane "Podziały nieruchomości" zamieszczone w Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 cyt. powyżej ustawy stanowi, że podziału można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Określenie celów publicznych znajduje się w przepisie art. 6 tej ustawy. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielenie gruntów pod drogi publiczne (...) - pkt 1. Zatem wszczęcie przedmiotowego postępowania z urzędu przez Wójta Gminy B. nie narusza cytowanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawową przesłanką dopuszczalności przeprowadzenia podziału nieruchomości jest zgodność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - zdanie pierwsze ust. 1 art. 93 ustawy. Jednakże zasada ta doznaje ograniczeń zarówno w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo braku w obowiązującym planie ustaleń dotyczących warunków podziału nieruchomości. Przepisy cytowanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami określają również sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które zostały szczegółowo określone w przepisie art. 95 cyt. ustawy. W punkcie 6 tego artykułu stwierdza się, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Stosownie natomiast do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami), do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Lokalizacja autostrady dokonywana jest w odrębnym trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571), do którego nie mają zastosowania zgodnie z przepisem art. 25 cyt. ustawy przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisów tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje wojewoda na wniosek generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( w roku 1998 - Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad). Jakie warunki winna spełniać i co powinna zawierać w szczególności decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zostało ustalone w Rozdziale 4 ww. ustawy pt. "Lokalizacja autostrad". Przepis art. 22 ust. 1 punkt 2 ww. ustawy stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wydana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, powinna zawierać w m.in. linie rozgraniczające teren. Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treści pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i prasie lokalnej - art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy. Wobec powyższego, przebieg autostrady oraz przebieg m.in. linii rozgraniczających teren ustala się w postępowaniu o ustalenie lokalizacji autostrady. Zatem to w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę przy ustalaniu lokalizacji autostrady właściciele gruntów objętych tą inwestycją mogą wpływać na przebieg linii rozgraniczających teren. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania o podział nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Wobec tego podział nieruchomości o wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji nie może być niezgodny z tą decyzją. Okoliczność, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości organ dokonujący podziału jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod autostradę. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz w tego rodzaju sprawach prowadzonych w latach 2000 i 2001, skład orzekający Kolegium stwierdził, że decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewody J. ustalono lokalizację odcinka autostrady płatnej A-4 na terenie województwa j., którą następnie w wyniku postępowania odwoławczego - wszczętego odwołaniami Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad i Zarządu Gminy Z. - częściowo zmieniono decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...]. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że o decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i jej treści zainteresowane osoby (za wyjątkiem Wojewody Jeleniogórskiego, Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, Wójtów Gmin Z., B. i O., Burmistrzów Gminy i Miasta w N. oraz Miasta i Gminy P., którzy zostali zawiadomieni bezpośrednio) poinformowano poprzez rozplakatowanie w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie (w dniach [...] – [...] o decyzji Wojewody J. i w dniach od [...] do [...] o decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) i w drodze obwieszczenia w Gazecie Wrocławskiej z dnia [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalono w niej linie rozgraniczające pas drogowy autostrady A-4 obejmujące odcinek Z. (km [...] + [...]) – K. (km [...] + [...]) oznaczone liniami ciągłymi koloru różowego na mapach ewidencji gruntów - zajęcie terenu, rysunek Nr [...] arkusze 1 - 27, w skali 1 : 5000, stanowiących załącznik do decyzji. Na rysunku Nr [...] arkuszu 25 i 26 mapy ewidencji gruntów - zajęcie terenu sporządzonej w skali 1 : 5000 ustalono przebieg linii rozgraniczających przebieg autostrady m.in. przez nieruchomość gruntową położoną we wsi D. B. w granicach działki nr [...]. W punkcie dwunastym decyzji pt. "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" zabezpieczono interesy wszystkich, których nieruchomości zostały pozbawione dostępności (siedliska, pola, lasy) oraz narażone na negatywny wpływ autostrady. W punkcie tym zapisano m.in., ze na terenach przebiegu autostrady należy zapewnić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą. W świetle przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zatem ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości w sytuacji, gdy nowo utworzone w ten sposób działki nie mają dostępu do drogi publicznej, o ile dostęp do takiej drogi zostanie zapewniony w inny sposób. W sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w cyt. przepisie art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną - art. 99. W podobnych sprawach dotyczących dostępności do drogi publicznej nieruchomości powstałej w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyrokach z dnia 12.06.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2092/2000, z dnia 26.09.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2049/2000 wskazał, że kwestie te omawiał W.Wieczorek w artykule zatytułowanym "Podział nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad płatnych" (Rejent Nr 1 z 2002r.). Autor artykułu wyraził pogląd, że "wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną - dla autostrady płatnej - nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podział zmierza w tym przypadku do wydzielenia terenu, który stanowić będzie drogę publiczną". W artykule tym autor wskazał także, iż "w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna nie zapewnia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom powstałym w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę, generalnie powinien znaleźć zastosowanie art. 93 ust. 3 i art. 99 powołanej ustawy. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegać powinno więc na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, a podziału nieruchomości dokonywać można pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione (art. 99)". Z treści decyzji nr [...] Wojewody J. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego wynika, że już w tym postępowaniu zabezpieczono interesy osób trzecich, zobowiązując inwestora do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarstw rolnych, poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą. Również w zaskarżonej decyzji podano, że z Projektu zagospodarowania terenu oraz projektu techniczno-budowlanego wynika, że powstała w wyniku podziału działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...], która ma być przebudowana - poprzez sieć projektowanych i istniejących dróg wewnętrznych gminnych stanowiących dojazd do pól uprawnych. Natomiast działka nr [...] - wchodzi w skład pasa autostrady, co oznacza, że będzie ona stanowić drogę publiczną. W projekcie podziału geodeta stwierdził, iż przebieg linii granicznych pomiędzy powstałymi w wyniku podziału działkami jest zgodny z przebiegiem linii rozgraniczających ustalonych w załącznikach do ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domaga się uchylenia decyzji obu instancji jako sprzecznych z prawem. Projekt podziału jest także wadliwy, ponieważ nie wszystkie projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej, co narusza przepis art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji autostrady, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego jego skargę oddalono wyrokiem NSA w Warszawie . W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że decyzja organu II instancji jest obszerna i szczegółowo uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Te wyjątkowo rzeczowe i prawidłowe rozważania prawne Sąd w pełni podziela uznając nadto, że stanowią one pełną odpowiedź na zarzuty skarżącego. Nie ma zatem potrzeby ich powtarzania w tej części uzasadnienia wyroku tym bardziej, że skarżący w zasadzie podnosi jeden główny zarzut: brak dostępu niektórych wydzielonych działek do drogi publicznej. Zarzut braku udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji autostrady nie może być w niniejszej sprawie skuteczny, albowiem dotyczy zupełnie innej sprawy w sensie procesowym i to prawomocnie zakończonej. Nie mniej jednak należy podkreślić, że kwestie dotyczące podziału nieruchomości uregulowane zostały przede wszystkim w przepisach art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm). Z przepisów tych wywieść można zasadę dopuszczalności podziału pod warunkiem, że jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ), a w przypadku braku planu - gdy nieruchomość położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzania planu - jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi lub warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ustawy). Od zasady tej ustawodawca przewidział jednak, enumeratywnie wymienione, wyjątki dopuszczające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 95 pkt 6 ustawy podział taki może być dokonany między innymi w celu wydzielania części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi krajowej. Z przywołanych przepisów wynika, że jeżeli podział dokonywany będzie w celu wskazanym w art. 95 pkt 6 przywołanego wyżej aktu, organ zatwierdzający ten podział kierować się będzie przede wszystkim ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, nawet jeżeli będą się one różnić od zapisów planu miejscowego. W ostateczności to właśnie decyzja o lokalizacji drogi krajowej, jako akt, który w sposób szczegółowy i precyzyjny określa położenie i granice planowanej inwestycji publicznej w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości, determinować będzie również granice przyszłego podziału tych nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna, między innymi, zawierać linie rozgraniczające teren na którym przewidziana jest realizacja inwestycji. Wprowadzenie takiego wymogu miało na celu - już na etapie lokalizacji - wyodrębnienie i jednoznaczne określenie terenu pod budowę przyszłej autostrady. Dla postępowania podziałowego, linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji drogi, mają zatem podstawowe i przesądzające znaczenie. Skoro zatem podział następuje w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji drogi, to organ zatwierdzający ów podział, związany jest liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji o lokalizacji autostrady. To zaś oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod autostradę. Związanie organu zatwierdzającego podział nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren, dotyczy określenia przebiegu granic i nie może "uszczuplić" terenu przeznaczonego pod autostradę. Ratio legis omawianych unormowań zobowiązuje organ do wydzielenia ściśle określonego terenu pod budowę autostrady w taki sposób, aby jednoznacznie dla przyszłego zarządcy autostrady określić teren tej autostrady (tak uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2002 r., OPK 25/01, ONSA 2002/04/140). Wobec przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego objęta decyzją o lokalizacji autostrady A-4 musi być wydzielona zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady wyniesionymi na załączniku graficznym do przywołanej wyżej decyzji lokalizacyjnej. Prawidłowo również granice wydzielonych działek ustalono zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady. Wobec związania przywołaną decyzją lokalizacyjną organy nie mogły w odmienny sposób ustalić granic nowo wydzielonych nieruchomości. Sąd nie stwierdził również aby w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w oparciu o przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną należało oddalić.