I SA/Wa 400/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 127 poz. 627, z późn. zm.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie M., stanowiącej własność U.C.. Pismem z dnia 15 listopada 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o pilne wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu eksmisję właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., w wyniku rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2005 r., umorzył postępowanie egzekucyjne. Na powyższe postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł zażalenie do Ministra Transportu i Budownictwa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzające postępowanie egzekucyjne dotyczące wydania wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o zwrocie podania z dnia 15 listopada 2005 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.). Decyzja wywłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 127, poz. 627, z późn. zm.) Przedmiotowa decyzja orzeka o wywłaszczeniu, a zatem o odjęciu prawa własności, oraz o przejściu tego prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Na mocy powołanej decyzji Skarb Państwa stał się właścicielem określonych w niej nieruchomości i jest uprawniony do ochrony przysługującego mu prawa. O tym, jakie środki ochrony przysługują właścicielowi, decydują przepisy Kodeksu cywilnego. Decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. nie nakłada na dotychczasowego właściciela żadnych obowiązków, które mogłyby być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Roszczenie dotyczące ochrony prawa własności może być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. A zatem, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., w myśl którego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, Minister Transportu i Budownictwa zwrócił podanie z dnia 15 listopada 2005 r. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Skargę na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. złożył Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad , zarzucając naruszenie: 1) art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) przez błędną interpretację, iż decyzja wywłaszczeniowa Wojewody [...] pozbawiona jest obowiązków, które mogłyby być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej, 2) art. 29 § 2 ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku zwrócenia skarżącemu tytułu wykonawczego Skarżący podkreślił, że występując z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego działał w zamiarze wywołania stosownych działań egzekucyjnych ze strony Wojewody [...]. Zdaniem skarżącego Minister Transportu i Budownictwa wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przytoczonych na wstępie przepisów, bowiem jakkolwiek postanowienie Wojewody [...] powinien uchylić, jednak nie w takim aspekcie jak to uczynił, a poprzez zobowiązanie tego organu do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawowym problemem, który stanowi istotę dla rozstrzygnięcia słuszności skargi jest, zdaniem skarżącego, ocena czy rzeczywiście w decyzji wywłaszczeniowej nie zawarto obowiązku. Zdaniem skarżącego taki obowiązek w tej decyzji zawarto. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa, a wywłaszczoną nieruchomość oddano w nieodpłatne użytkowanie istniejącej wówczas Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Nieodpłatne użytkowanie było i jest kategorią prawa cywilnego określoną w przepisach art. 252-265 Kodeksu cywilnego. Prawo to jest związane z rzeczywistym władztwem nad rzeczą, a więc z posiadaniem rzeczy. Skoro zaś określono, że to nieodpłatne posiadanie ustanowione jest od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna to z tym dniem organ powinien użytkownikowi przekazać przedmiot użytkowania. Biorąc pod uwagę powyższe fakty, skarżący podkreślił, że nie można mówić o braku obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Całe postępowanie wywłaszczeniowe jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, wobec czego wszelkie czynności związane z takim postępowaniem powinny toczyć się w takim samym trybie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna postanowień i decyzji w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, bowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa oraz przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik tej sprawy. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), zakresem tego postępowania są objęte obowiązki niepieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. O tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje, jak przyjęły organy orzekające w sprawie, jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej. Powyższe potwierdza również treść art. 3 powołanej ustawy, który jednoznacznie stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień właściwych organów. Przymusowe wyegzekwowanie przeniesienia posiadania wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie realizuje obowiązku wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej w sposób dobrowolny. Przeniesienie posiadania następuje wówczas w trybie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości " PWN Warszawa 1998, str. 144 i nast.). W takim przypadku, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1, art. 20 § 1 pkt 1 i art. 26 § 4 powołanej ustawy, organ egzekucyjny – wojewoda przystępuje do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, pod warunkiem uprzedniego doręczenia upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 powołanej ustawy). W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że Wojewoda [...] umarzając postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., w wyniku rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2005 r., naruszył art. 59 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, błędnie przyjmując, że egzekucja administracyjna przedmiotowego obowiązku jest niedopuszczalna. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] powinien ponadto mieć na uwadze, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiot zainteresowany wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej, nie ma statusu wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Może on jednak oddziaływać na przebieg egzekucji w formach przewidzianych w powołanej ustawie, składając skargę na bezczynność wierzyciela (w rozpatrywanej sprawie Wojewody [...]) na podstawie art. 6 § 1a powołanej ustawy albo skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy. W świetle powyższych okoliczności organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2005 r. wywołał skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 powołanej ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tytuł taki w niniejszej sprawie nie został przez Wojewodę [...] zobowiązanemu doręczony. Bezpodstawne było zatem umarzanie postępowania egzekucyjnego, które nie zostało wszczęte, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad składając pismo z dnia 15 listopada 2005 r. występował jedynie jako podmiot zainteresowany wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej, nie mający statusu wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro jednak organ pierwszej instancji uznał, że pismo powyższe wszczyna postępowania egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, to nie można odmówić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad posiadania interesu prawnego do zaskarżenia tego postanowienia do organu wyższego stopnia. Minister Transportu i Budownictwa uchylając postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. i orzekając o zwrocie podania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2005 r., naruszył natomiast art. 66 § 3 k.p.a., przyjmując, że pismo to należy potraktować jako zawierające roszczenie dotyczące ochrony własności, które może być dochodzona jedynie na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W piśmie tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania egzekucyjnego, które jak wykazano powyżej powinno być wszczęte przez ten organ z urzędu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.