IV SA/Wr 514/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi "Uzdrowiska S. – J. " S.A. na decyzję Dyrektora Państwowego Archiwum we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego oddala skargę. Dyrektor Archiwum Państwowego we W. aktem administracyjnym z dnia 17 grudnia 2004 r., na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 z późn. zm.), ustalił "Uzdrowisko S.-J." S.A. w S. Z. jako jednostkę, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Nakłada to obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z przepisem art. 34 ustawy. Zgodnie z art. 28 ustawy, kontrolę nad działalnością wyżej powołanej jednostki organizacyjnej w zakresie prawidłowego postępowania z materiałami archiwalnymi sprawować będzie Archiwum Państwowe we W., do którego należy w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, przesłać informację o podjętych działaniach mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych odnoszących się do usytuowania archiwum zakładowego w strukturze organizacyjnej jednostki. Pismem z dnia [...] r. znak [...], "Uzdrowisko S.-J." S.A. w S. Z. poinformowało Dyrektora Archiwum Państwowego we W., że mając na uwadze obowiązujące przepisy, nie jest państwową jednostką organizacyjną, tylko spółką prawa handlowego, a ponadto, ze względu na swoją trudną sytuację finansową, nie jest w stanie podjąć działań zmierzających do utworzenia archiwum zakładowego. Dyrektor Archiwum Państwowego we W., pismem z dnia [...] r., zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych – centralnego organu administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego – o wskazanie właściwego trybu postępowania w przedmiotowej sprawie i interpretację w zakresie możliwości stosowania przepisów art. 33 ustawy w odniesieniu do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Dyrektor Generalny Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych pismem z dnia [...] r. (znak; [...]) zajął stanowisko, aby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w związku z brakiem w polskim wskazania desygnatów pojęcia "państwowej jednostki organizacyjnej", szukać na drodze postępowania sądowego, uprzednio wyjaśniając "Uzdrowisku S.-J." S.A. bezzasadność stanowiska Spółki i posługiwanie się błędną, zawężającą wykładnią pojęcia "państwowej jednostki organizacyjnej". Aktem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Archiwum Państwowego we W. podtrzymał swoje stanowisko, co do obowiązku utworzenia przez "Uzdrowisko S.-J." S.A. archiwum zakładowego. W ocenie organu administracji, w świetle poglądów doktryny prawa i orzecznictwa sądów, pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest zarazem jednostką organizacyjną. W skardze na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, "Uzdrowisko S.-J." S.A. wniosło o uchylenie tego aktu jako naruszającego prawo. Spółka zarzuciła, że nie jest państwową jednostką organizacyjną, lecz jednoosobową spółką Skarbu Państwa, która nie podlega przepisom art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała pogląd zawarty w uchwale NSA z dnia 24 listopada 1999 r. (SA/Sz 191/98) , w której sąd stwierdził jednoznacznie, że będąc podmiotem prawa handlowego spółka akcyjna nie ma charakteru państwowej jednostki organizacyjnej niezależnie od tego, jakiej wielkości udziały (akcje) w jej kapitale ma Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, co do obowiązku utworzenia przez "Uzdrowisko S.-J." S.A. archiwum zakładowego. Zdaniem organu skarżący posługuje się zawężającą definicją pojęcia "państwowa jednostka organizacyjna". Ustawa archiwalna posługując się w art. 33 ust. 1 pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej) nie zawęża go jedynie do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, lecz rozciąga go także do spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa. Powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Nowy Dom" Sp. z o.o. w Lublinie na akt ustalenia tego podmiotu za wytwarzający materiały archiwalne i zobowiązany do utworzenia archiwum zakładowego (sygn. akt 3 II SA/Lu 707/03). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisam art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z postanowieniami art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej zwana p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy jednoosobowa spółka Skarbu Państwa jest państwową jednostką organizacyjną w świetle postanowień art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą archiwalną", zobowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Przepis art. 33 ustawy archiwalnej, który stanowi podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie wskazuje, iż: "Archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne" (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3). Ustawa archiwalna nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ administracji jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować, jest aktem administracyjnym w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza treści tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji: Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego. Akt administracyjny indywidualny jest aktem stosowania prawa dokonującym władczej konkretyzacji tego prawa. Powinien on ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami administracyjnego prawa materialnego. Tylko bowiem prawo materialne może przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek. Odnosząc się do zasadniczej kwestii przedmiotowej sprawy, czyli pojęcia "państwowej jednostki organizacyjnej" na gruncie postanowień art. 33 ustawy archiwalnej i odniesienia tego pojęcia do jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, to skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ustawa archiwalna, posługując się pojęciem państwowej jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej), rozciąga je także do spółek prawa handlowego tworzonych przez Skarb Państwa. Postanowienia art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, z późn. zm.) stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis ten znajduje odzwierciedlenie w powszechnie panującym w doktrynie prawnej poglądzie, że pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest jednostką organizacyjną (por. Z. Radwański, Prawo cywilne-część ogólna, Warszawa 2005 r., s. 182). Poza Skarbem Państwa, polski system prawny konstruuje innego rodzaju państwowe osoby prawne. Podstawę ich wyróżnienia wskazuje art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106, poz. 493 z późn. zm.), stanowiąc, iż do klasy tej należą inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne, posiadające osobowość prawną, których mienie jest w całości mieniem państwowym. Jako osoby prawne mają one wprawdzie swój własny majątek, jednakże z punktu widzenia gospodarczego należy on w całości do Skarbu Państwa, np. spółki akcyjne, gdy wszystkie akcje należą do Skarbu Państwa (por. Z. Radwański, Prawo cywilne-część ogólna, s. 193). Zdaniem Sądu ustawa archiwalna, posługując się w art. 33 ust. 1 pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej), nie zawęża go jedynie do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, lecz rozciąga go także do spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub przez jednostki samorządu terytorialnego (jednoosobowych), przedsiębiorstw państwowych, czy spółek prawa handlowego. Oznacza to, iż w przypadku powstawania materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego, także jednoosobowe spółki Skarbu Państwa maja obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Wobec powyższego, "Uzdrowisko S.-J." S.A. w S. Z., jako jednostka organizacyjna, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, ma obowiązek ustawowy zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Ponieważ wszczęte skargą "Uzdrowiska S.-J." S.A., postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia Dyrektorowi Archiwum Państwowego we W. zarzutu naruszenia prawa, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.