II SA/Bk 377/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Lemańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o nieodpłatne przyznanie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 377/06 UZASADNIENIE Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników orzekł o nieodpłatnym przyznaniu A. D. prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,50 ha położonej w B. Postępowanie toczyło się z udziałem Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w O. Filia w S. (zwanej dalej ANR) jako podmiotu władającego Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa (wypis z rejestru gruntów z dnia 27 lutego 2006r.). Na skutek powiadomienia organu orzekającego o fakcie przekazania w dniu 26 września 2003r. w trwały zarząd między innymi spornej nieruchomości N. Parkowi Narodowemu w K., decyzja z dnia [...] marca 2006r. została doręczona także Dyrektorowi NPN. Odwołania od powyższej decyzji Starosty B. wnieśli: Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w O. Filia w S. oraz N. Park Narodowy. Ten ostatni dowodził faktu niespełnienia przez A. D. przesłanek z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sytuacji, gdy sporna nieruchomość przed przejęciem w zarząd była wydzierżawiona innej osobie. Także drugi odwołujący się – ANR – podnosił fakt władania działką nr [...] przez inny niż wnioskodawca podmiot. Nadto zarzucił brak udziału NPN w K. – zarządzającego nieruchomością z mocy decyzji z dnia [...] września 2003r. przekazującej działkę w trwały zarząd w postępowaniu przed organem I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższych odwołań wydało w dniu [...] maja 2006r. dwie decyzje: - nr [...] – którą (na skutek odwołania NPN) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania; - nr [...] – umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W uzasadnieniu ostatnio wskazanej decyzji stwierdziło, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 KPA. Strona postępowania musi legitymować się własnym interesem prawnym w konkretnym postępowaniu. Takiego interesu prawnego, jak oceniono, nie posiada odwołująca się Agencja wobec wcześniejszego przekazania spornej nieruchomości w trwały zarząd N. Parkowi Narodowemu w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepis art. 102 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r., według którego Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku narodowego reprezentuje dyrektor parku. Ten organ, jak wywiedziono, jest stroną postępowania reprezentującą Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie, a nie Agencja Nieruchomości Rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało także wykładni art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję ANR Oddział Terenowy w O. Filia w S. wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej błędna pozostaje wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dokonana w zaskarżonej decyzji, albowiem przepis ten wyłączył spod działania ustawy tylko to mienie Skarbu Państwa, które znajdowało się w zarządzie parków narodowych przed przejęciem gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie obejmuje to zaistniałej w sprawie sytuacji, gdy mienie znajdowało się w Zasobie, a następnie zostało przekazane w trwały zarząd na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy. Skarżący powołał się na stosowną uchwałę Sądu Najwyższego potwierdzającą zaprezentowaną wykładnię (uchwała z dnia 20 sierpnia 1993r. w sprawie sygn. akt III CZP 110/93 – OSNC 1994/3/59). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ponownie powołało się na przepis art. 102 ustawy o ochronie przyrody prezentując pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku narodowego Skarb Państwa reprezentuje dyrektor parku narodowego. Jak podkreślono – "w kwestii zarządu nieruchomością, stroną reprezentującą Skarb Państwa jest właśnie ten organ". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego (art. 1 ust. 1, art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991r. (Dz.U. Nr 208 z 2004r. poz. 2128 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n.r. oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 KPA – co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz, 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy skarżącej ANR przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania spornej nieruchomości w trwały zarząd (na podstawie art. 34 ust. 1 u.g.n.r.) N. Parkowi Narodowemu w K. (dalej zwanemu NPN). Decyzja o przekazaniu w trwały zarząd nosi datę [...] września 2003r., zatem w obrocie prawnym funkcjonowała zarówno w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (ANR miała w tamtym postępowaniu przyznany status strony), jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania po stronie tejże ANR. Zgodnie z treścią art. 28 KPA, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (vide uchwała NSA z dnia 03 lutego 1997r. w sprawie sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997/3/102; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wydanie 8, C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 230). Z mocy art. 29 KPA stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem sądu skarżąca ANR posiada własny interes prawny w sprawie niniejszej, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zasadne pozostaje przekonanie skarżącej o posiadaniu legitymacji prawnej do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunku do spornej nieruchomości, albowiem nieruchomość ta znajdowała się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu art. 12 ust. 1 u.g.n.r. i pozostaje w tym Zasobie do chwili obecnej, mimo decyzji z dnia [...] września 2003r. o przekazaniu w trwały zarząd NPN. Fakt przynależności działki nr [...] położonej w B. do Zasobu przed dniem oddania jej w trwały zarząd parkowi narodowemu jest w sprawie niesporny. Jak wynika z decyzji Dyrektora ANR z dnia [...] września 2003r. nr [...] przekazanie w trwały zarząd NPN nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w miejscowości B. o łącznej powierzchni 37,12 ha, w tym działki nr [...] nastąpiło na podstawie art. 34 ust. 1 i 6 u.g.n.r. Treść przepisów stanowiących podstawę oddania w trwały zarząd nieruchomości, jak i cała regulacja rozdziału 7 ustawy (art. 34 do 37) nie pozostawiają wątpliwości, że skutkiem prawnym przekazania na podstawie wskazanych przepisów wchodzącej w skład Zasobu nieruchomości w trwały zarząd nie jest wyłączenie (wyjście) danej nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wyłącznie przekazanie nieruchomości w faktyczne władanie trwałego zarządcy, rozumiane jako gospodarowanie tą nieruchomością. Oddana w trwały zarząd nieruchomość nie przechodzi do zasobów zarządcy, a pozostaje w dalszym ciągu w składzie Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu rozdziału 3 u.g.n.r. Zgodnie z treścią art. 5 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991r. Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, reprezentującą go jako jego statio fisci. Posiada status strony postępowania w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu. Jak podkreślono w orzecznictwie – Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych) wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994r. w sprawie sygn. akt II SA 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 02 czerwca 1997r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 1335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia (vide A. Doliwa "Jeszcze w sprawie powierniczego statusu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa", Rejent 2000/2/124; A. Doliwa "Ustawowe powiernictwo wykonywania własności państwowej na przykładzie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa", Studia Prawnicze 2003/1/107). Odnosząc się do regulacji rozdziału 7 ustawy z dnia 19 października 1991r., to art.36 przewiduje możliwość wygaśnięcia zarządu w drodze decyzji Agencji m.in. w wypadku wykonywania zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jak stanowi art. 35 ust. 8 – zarządca może objętą trwałym zarządem nieruchomość wynająć, wydzierżawić, użyczyć w drodze umowy innemu podmiotowi – ale wyłącznie na czas nie dłuższy, niż na który ustanowiono zarząd, jak i po uzyskaniu zgody Prezesa Agencji na zawarcie takiej umowy. Dodać należy, że zgodne z duchem rozdziału 7 u.g.n.r. pozostają przepisy Rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101 z 1997r. poz. 636). Analizując przepisy ustawy z dnia 19 października 1991r. podkreślić również trzeba wykładnię art. 1 ust. 1 u.g.n.r. zaprezentowaną przez stronę skarżącą. Przepis ten wyłączył spod działania ustawy mienie Skarbu Państwa, które znajdowało się w zarządzie parku narodowego przed przejęciem do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast wyłączenie nie obejmuje mienia, które weszło do Zasobu (jak w sprawie niniejszej), a następnie zostało przekazane parkowi narodowemu w zarząd na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy. Tym samym do mienia Zasobu oddanego parkom narodowym w trwały zarząd nie ma zastosowania, jak niezasadnie wskazuje zaskarżona decyzja, przepis art. 102 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Wskazany przepis dotyczyć może takiego tylko zarządu parku, z którym wiązałoby się przejęcie (przejście) gruntów Skarbu Państwa do mienia parku narodowego, a taka sytuacja, jak wyżej wykazano - nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewiduje sytuacje, z którymi związane jest przekazanie mienia z Zasobu innym podmiotom – np. nieodpłatne przekazanie mienia Zasobu Lasom Państwowym z mocy art. 24 ust.4 i ust. 4a, czy przekazanie mienia Zasobu podmiotom wskazanym w ust. 5 tego przepisu – natomiast parki narodowe nie zostały objęte taką możliwością. Stąd przekazanie parkom narodowym gruntów na mocy art. 34 ust. 1 ustawy nie wiąże się z przejściem tego mienia do zasobów tego podmiotu. Sporna działka nr [...] pozostaje do chwili obecnej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa i przy wykonywaniu prawa własności Skarbu Państwa przez ANR, co wynika też ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 lutego 2006r. Skoro ANR pozostaje statio fisci Skarbu Państwa wykonującego jego prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 u.g.n.r.), to bezsprzecznie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 KPA w postępowaniu o nieodpłatne przyznanie prawa własności gruntu w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. (Dz.U. Nr 7 z 1998r. poz. 27 ze zm.). Tym samym posiada status strony tego postępowania. Zatem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jako zainicjowane przez podmiot nie będący stroną, zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając obecnie odwołanie na skutek niniejszego wyroku, uwzględni Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyżej zaprezentowaną ocenę prawną, przy czym uwzględni fakt wydania przez siebie decyzji nr [...] po rozpoznaniu odwołania N. Parku Narodowego w K. Już tylko na marginesie można zauważyć, że z protokołu rozprawy z dnia 05 czerwca 2006r. przeprowadzonej na skutek decyzji SKO Nr [...] wynika, iż przedstawiciel NPN oświadczył, jakoby działka nr [...] leżała poza granicami parku, co kolidowałoby z treścią decyzji z dnia [...] września 2003r. o przekazaniu w trwały zarząd nieruchomości objętych granicami NPN. Jak wyżej podano – orzeczenie w pkt I zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Punkt II wynika z treści art. 152 wskazanej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach postępowania wydano w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżącej ANR zasądzono zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100zł. Co prawda do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu, ale pełnomocnik ten nie dokonał żadnej czynności w sprawie, nie stawił się na rozprawę, nie podpisał skargi. Dlatego koszty zastępstwa procesowego nie zostały zasądzone.