VII SA/Wa 1235/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skarg K. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1235/06 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budynek mieszkalny przy ulicy [...] w [...] został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny dotyczącej wykonanych robót pod względem ich prawidłowości i zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi i normami. Z oceny technicznej przedłożonej przez inwestora wynikało, iż roboty budowlane spełniają wymogi obowiązujących przepisów. Na tej podstawie organ zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu zamiennego budynku uwzględniającego dokonane odstępstwa od dokumentacji pierwotnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. J. Zarzucił organowi: 1. brak sprawdzenia, czy uchylona została decyzja o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...]. 2. pominięcie sprawy wpływu zmienionych parametrów budynku mieszkalnego z garażem na zagospodarowanie działki [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny powinna uwzględniać całe zamierzenie budowlane w tym projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in. usytuowanie budynku, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania ścieków, odległości w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. 3. pominięcie sprawy negatywnego wpływu zwiększonej powierzchni zabudowy na sposób zagospodarowania działki, a w szczególności przybliżenie budynku VII SA/Wa 1235/06 do drogi publicznej co uniemożliwi poszerzenie drogi gminnej, narusza to § 7 rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i nich usytuowanie(Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.); wadliwie usytuowany zjazd na działkę nr [...] oraz brak ustalenia zawrotki o wymiarach 12xl2m; wadliwe usytuowanie ogrodzenia wraz z przyłączem gazowym i elektrycznym zlokalizowanych bezpośrednio przyjezdni drogi publicznej; brak miejsc parkingowych na działce nr [...], pojazdy inwestora parkują na działce skarżącego. 4. W decyzji brakuje określenia obiektów tymczasowych wraz z określeniem terminu ich rozbiórki. 5. naruszenie art 5 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, iż organ I instancji prawidłowo zastosował tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestor dopełnił wszystkich formalności wymaganych prawem w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym wydano zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Prezydent Miasta [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 1994r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, zaś kwestia poszerzenia drogi publicznej nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. J. i J. J.. K. J. wskazał, iż decyzja rażąco narusza prawo, jak również jego interes prawny i interes publiczny. Organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły zagadnienie zagospodarowania działki nr [...] na której zlokalizowany jest budynek. Samowolnie zostało zmienione zarówno usytuowanie budynku na działce, jak również i jego wielkość. VII SA/Wa 1235/06 Obecna lokalizacja budynku naruszyła ład przestrzenny oraz uniemożliwi w przyszłości poszerzenie drogi publicznej. Brak w projekcie budowlanym zamiennym projektu zagospodarowania działki nr [...] oznacza rażący brak wymaganego w art 34 pkt 2 ust. 3b oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Skarżący zarzucił również brak rozpatrzenia jego odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił organom, iż pozbawiły go przymiotu strony w postępowaniu, pomimo, iż wykazał bezpośrednie sąsiedztwo jego działki nr [...] z działką inwestora oraz fakt, iż należące do niego działki nr [...],[...] i [...] znajdują się w strefie uciążliwości obiektów budowlanych. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są zasadne. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm,). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze VII SA/Wa 1235/06 zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wykazała, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. co miało wpływ na naruszenie art. 51 ust. 4 oraz art. 138 k.p.a. oraz mogło mieć wpływ na naruszenie art. 28 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się pismo [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r., którym informuje on skarżącego J. J., iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Zważyć należy, iż pismo J. J. datowane na dzień [...] marca 2006r. zostało złożone do organu w terminie przysługującym stronom postępowania uczestniczącym w postępowaniu do składania odwołań od decyzji organu I instancji. Pisma J. J. organ nie dołączył do akt sprawy, jednakże z obszernej odpowiedzi udzielonej stronie pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. wynika, iż J. J. nie godził się z decyzją organu I instancji, jak również z pozbawieniem go praw strony w tym postępowaniu. Obowiązkiem organu było zatem w pierwszej kolejności rozważenie, czy pisma strony nie należy potraktować jako odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. stosownie do brzmienia art. 128 k.p.a. Ustaleń takich organ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie poczynił, uznanie zaś pisma strony z dnia [...] marca 2006r. za odwołanie od decyzji oznaczałoby, iż organ nie rozpoznał wszystkich odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 138 k.p.a. Z kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego wynika, iż ustalając krąg stron postępowania organ zastosował art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ nie wziął jednak pod uwagę, iż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniach innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. W VII SA/Wa 1235/06 szczególności, cytowany przepis prawny nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez J. J. powinna zatem opierać się o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nawiązując do posiadania przez skarżącego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku zaś z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Rozpoznając niniejszą sprawę w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę w szczególności fakt, iż droga publiczna przy której jest posadowiona inwestycja, nie spełnia kryteriów drogi publicznej gminnej, określonych w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i nich usytuowanie(Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zaś posadowienie budynku i jego przyłączy uniemożliwi w przyszłości poszerzenie drogi do szerokości zgodnej z przepisami, a tym samym wpłynie również na możliwość zagospodarowania wszystkich działek sąsiednich. Przy czym poprzez zagospodarowanie należy rozumieć nie tylko możliwość budowy na działkach sąsiadujących, lecz również możliwość doprowadzenia mediów. Odnosząc się natomiast do skargi K. J. wskazać należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, mając na uwadze również zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien zatem ponownie sprawdzić kompletność projektu budowlanego zamiennego oraz ocenić czy jego treść i forma zgodne są z przepisami Prawa budowlanego. VII SA/Wa 1235/06 Z analizy akt administracyjnych wynika, że przestawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany, zaś dołączone do akt administracyjnych dokumenty są sprzeczne. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwie geodezyjne inwentaryzacje powykonawcze budynku, obie w skali 1:1000, sporządzone przez geodetę uprawnionego M. N. – P. w dniu [...] stycznia 2005r., na których zarówno wymiary budynku, jak również działek różnią się między sobą. Organ nie wskazał, która z tych inwentaryzacji stanowiła przedmiot oceny organu, co do prawidłowości posadowienia budynku, jak również oceny odległości budynku od granic działki. Zgodnie z art 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ winien rozważyć, czy w następstwie zmiany lokalizacji budynku, która jak twierdzą skarżący nastąpiła w związku ze zwiększeniem jego parametrów, nie jest konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Organ nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego co do zmiany lokalizacji budynku, w aktach brak jest natomiast dokumentów związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1994r., która zatwierdziła plan realizacyjny zagospodarowania terenu oraz zezwoliła na budowę przedmiotowego obiektu. Sąd nie mógł zatem w tym zakresie ocenić zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii przesądza o naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ organy administracji, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. zatwierdziły projekt budowlany zamienny bez zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego wskazane w uzasadnieniu wyroku dotyczą decyzji organów obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.