II SA/Ol 655/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 29 listopada 2005r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek pełnomocnika A Sp. z o.o. z siedzibą w W. o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z zewnętrzną linią zasilającą obiekt w energię elektryczną na działce nr "[...]" w miejscowości S., gm. I., "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", działając z upoważnienia Starosty– Dyrektor Wydziału Budownictwa Architektury i Inwestycji, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr "[...]" wraz z zewnętrzną linią zasilającą obiekt w energię elektryczną, położonej na działce nr "[...]" w m. S., gm. I. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wpłynęły wnioski i zastrzeżenia co do planowanej inwestycji, m.in. pismo Wójta Gminy, którym poinformował, że wystąpił do Ministra Środowiska w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia "[...]", znak "[...]", uzgadniającej pozytywnie rozwiązania projektowe o uwarunkowaniach środowiskowych dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, co było powodem zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania. Po otrzymaniu z Ministerstwa Środowiska pozytywnej opinii o braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody o uwarunkowaniach środowiskowych, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zostało podjęte z urzędu i zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji. Wskazał ponadto, że obszar oddziaływania stacji bazowej obejmuje swym zasięgiem nieruchomości: nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]". Od decyzji tej, w ustawowym terminie, odwołała się H. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że budowa masztu telefonii komórkowej została ulokowana w odległości kilkudziesięciu metrów od zabudowań mieszkalnych, a jego lokalizacja znajduje się w samym centrum wioski, co spowoduje zeszpecenie środowiska i lokalnego krajobrazu. Podniosła, iż jest naukowo potwierdzonym szkodliwe promieniowanie wydzielane przez tego rodzaju obiekty, co będzie miało szczególnie negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców wioski, jak i wypoczywających w niej turystów. Wskazała również, że S. to znana miejscowość wczasowa, której mieszkańcy w większości utrzymują się z agroturystyki. Dlatego też wybudowanie masztu będzie stwarzać niemiłe wrażenie u zwiedzających i odpoczywających turystów, włącznie z rezygnacją z wypoczynku w takich warunkach. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odnośnie zarzutu dotyczącego szkodliwości promieniowania wytwarzanego przez stację telefonii komórkowej, inwestor przedstawił decyzję Wojewody, jako organu ochrony środowiska, którą uzgodniono pozytywne rozwiązania projektowe w zakresie ochrony środowiska projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Na podstawie raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz projektu budowlanego stwierdzono, iż inwestycja spełnia wymogi stawiane przez przepisy o ochronie środowiska i jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: "[...]", przedmiotowa decyzja nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ występujące w trakcie działania stacji bazowej pola elektromagnetyczne wystąpią jedynie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Dodał również, iż odnośnie zarzutu, że przedmiotowa inwestycja wpłynie niekorzystnie na krajobraz, to jak wskazał, prawo budowlane nie zawiera uregulowań dotyczących ochrony widoku. Nadto dodał, iż wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa, nie można odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na tę decyzję H. M. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa decyzja narusza prawo materialne poprzez nie uzgodnienie i zatwierdzenie z mieszkańcami wioski wysokości i wyglądu projektowanego masztu telefonii komórkowej, co stanowi obrazę przepisów ustawy prawo budowlane, jak też naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym właścicielom działki o nr "[...]" znajdującej się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Podniosła również, iż zaskarżona decyzja oparta jest na błędnych przesłankach, tendencyjnych sformułowaniach oraz niejasnych stwierdzeniach, a przede wszystkim niezgodna z interesem społecznym i planem rozwoju przestrzennego S., co powinno być podstawą do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W omawianej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa, zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż przytoczone w jej uzasadnieniu. Na wstępie należy wskazać, iż kwestię, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycja celu publicznego, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05, niepublikowany. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela. W doktrynie natomiast pogląd taki wyraził T. Grossmann ( patrz: " Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności", Państwo i Prawo z 2005r., nr 9, s.81-92). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jej braku – w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli dla danego terenu, objętego założeniem inwestycyjnym, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestor nie ma podstaw do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej: ustawą - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2000r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr "[...]", położoną w S., gmina I., znajduje się w części na terenie oznaczonym symbolem MU 7, opisanym jako teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Natomiast z treści § 3 ust. 2 tego planu, stanowiącego odstępstwo od powyższej reguły ( § 3 ust.1 pkt 1 i 2 ), wynika, że w granicach zmiany planu, w zabudowie mieszkaniowo – usługowej i usługowej zezwala się na lokalizację inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego w rozumieniu właściwych przepisów szczególnych, o ile przedmiotowe oddziaływania nie będą wykraczać poza granice nieruchomości przeznaczonych w zmianie planu pod w/w zabudowę. Powyższe wskazuje na zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy w tym miejscu zauważyć, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle powyższego przepisu stwierdzić należy, że zawarte w ustawie pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji, która ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma tu również znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi (zob. Z. Niewiadomski, ustawa Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 326 i n.). Nie ulega wątpliwości, że przepisami odrębnymi, o których mowa w cytowanym art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, będą także przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości podmiotów, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę w tej sprawie. W decyzji z dnia "[...]", organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr "[...]" wraz z zewnętrzną linią zasilającą obiekt w energię elektryczną, położonej na działce nr "[...]" w m. S., gm. I. Organ określił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]". W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu z którego by wynikało jednoznacznie, kto jest właścicielem nieruchomości nr "[...]", będącej w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto skarżąca przedłożyła wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że w zasięgu oddziaływania inwestycji może być nieruchomość stanowiąca własność rodziny P.: B., C. i M., oznaczona nr "[...]". Najbliższe zabudowania tej nieruchomości, według relacji skarżącej, położone są w odległości około 10 metrów od podstawy masztu. Kwestie te wymagają wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, a zostały w ogóle pominięte. Wskazać należy, że warunkiem otrzymania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jest także zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, t. j. niezbędne jest uzyskanie miedzy innymi, określonej w art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej w postępowaniu autonomicznym, niezależnym od innych postępowań administracyjnych i kończącym się załatwieniem sprawy co do istoty. Uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko winna być, zgodnie z art.48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uzgodniona z właściwym wojewodą. Zgodnie z art. 53 cytowanej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie znaczy to jednak, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko, a za taką należy uważać budowę stacji telefonii komórkowej, jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania takiej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005r., (Sygn. akt IV SA 2586/03). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r., (OSK 1865/04), i w wyroku z dnia 11 sierpnia 2000r., (IV SA 1355/99), stwierdził, że: "w sprawach inwestycji stanowiących uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki z nią graniczącej". Zatem, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie w oparciu o raport oddziaływania inwestycji na środowisko kto jest stroną tego postępowania. Jak już Sąd wskazał, z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, ażeby powyższy obowiązek został wykonany. Należy zauważyć, iż decyzja Wojewody z dnia "[...]" uzgadniająca pozytywnie rozwiązania projektowe o uwarunkowaniach środowiskowych dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej została doręczona tylko: pełnomocnikowi inwestora, Zespołowi Parków Krajobrazowych "[...]", Urzędowi Gminy i Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska. Jak wynika z powyższego, także Wojewoda, jako organ ochrony środowiska, nie ustalił w sposób prawidłowy stron, które legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania tej inwestycji, czym nie zabezpieczył w dostateczny sposób interesów tych osób poprzez zapewnienie im udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji, a nadto możliwości kwestionowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowym. Powyższe potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczając, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Nie doręczano jej także żadnych postanowień ani decyzji w postępowaniu uzgodnieniowym związanym z ochroną środowiska. Stanowi to naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00). Wobec wskazanych wyżej okoliczności, należy uznać, że organy rozpoznające sprawę naruszyły także przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Normy te nakładają na organ rozpoznający sprawę obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wojewoda wydając omawiane decyzję, nie poczynił wyczerpujących ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływała na środowisko, nie ustalił prawidłowo stron postępowania, co również miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zasadny jest również podniesiony przez stronę skarżącą zarzut niewyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jaką jest sprawa odległości przedmiotowej inwestycji od sąsiadujących z nią nieruchomości. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie zawiera bowiem w tym zakresie szczegółowych i czytelnych ustaleń. Reasumując, wskazane uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Sąd nie jest uprawniony do dokonywania za organ ustaleń i oceny zebranych w sprawie dowodów. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie tejże kontroli. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.