I OSK 1024/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jana D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 751/04 odrzucającego skargę Jana D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 marca 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2004 r. odrzucił skargę Jana D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 marca 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, wskazał, że skarżący pomimo pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż służy mu prawo złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wniósł skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 powołanej ustawy odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego i zaskarżając w całości postanowienie zarzucił naruszenie art. 52 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 par. 3 Kpa, poprzez przyjęcie, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem nie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podczas gdy zdaniem skarżącego wniosek taki nie był konieczny. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie wniesionej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z dnia 22 lipca 2003 r., zatem zdaniem skarżącego, ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium nie przyniosłoby żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, ani też decyzji o innej treści, niż decyzje, które już wydano. W tej sytuacji, jak wskazano w skardze kasacyjnej, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w postępowaniu wznowieniowym nie można traktować jako decyzji pierwszoinstancyjnej, dlatego też w ocenie skarżącego przysługiwało mu prawo wniesienia skargi do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W związku z powyższym, wskazać należy, że stosownie do art. 52 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z ww. środków na decyzję lub postanowienie, wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie natomiast, jak wynika z analizy akt sprawy, decyzją z dnia 22 lipca 2003 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 8 kwietnia 2003 r., (...) o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Następnie, na skutek wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia 11 marca 2004 r. odmówiło uchylenia decyzji z dnia 22 lipca 2003 r. Od decyzji tej przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o czym skarżący został pouczony. Podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje określona w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności, której istota polega na tym, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Ograniczenie tej zasady może być wprowadzone jedynie przepisem ustawy, jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają wyłączenia prawa odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Sprawa wznowienia postępowania jest bowiem odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Zatem w przypadku, gdy decyzja taka zostanie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, przysługuje od niej, stosownie do art. 127 par. 3 Kpa środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie złożył ww. wniosku, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem nie przysługiwało mu prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji zarzut naruszenie art. 52 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 par. 3 Kpa, uznać należy za bezzasadny. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.