IV SA/Wa 1480/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wezwania do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. i J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w oparciu o art. 54§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekło o: uwzględnieniu w całości zarzutów podniesionych w skardze [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. i uchyleniu decyzji Kolegium [...] z dnia [...] marca 2006r. wydanej w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., w której orzekł on w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wezwania p. C. G. - Dyrektora Spółki [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska dla hipermarketu zlokalizowanego w P. przy ul. [...] wydanego na podstawie art. 184 i 232 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł następujące okoliczności: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wezwania p. C. G. - Dyrektora Spółki [...] Spółki z o.o. w K. do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska dla hipermarketu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] wydanego na podstawie art. 184 i 232 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2006r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Starosta w uzasadnieniu w/w decyzji wskazał, że umarza postępowanie w sprawie wezwania p. C. G. Dyrektora Spółki [...] Spółki z o.o. w K. do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska dla hipermarketu z uwagi na zmianę przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wprowadzony art. 115a znowelizowanej ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych dokonanych przez WOIŚ lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są poziomy hałasu organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z art. 115a ust. 5 postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczyna się z urzędu. W tej sytuacji Starosta [...] - na podstawie art. 105§1 kpa umorzył postępowanie w sprawie złożenia wniosku. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] marca 2006r. Skargę na tę decyzję złożyła Spółka [...] podnosząc, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2005 r. do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. stosować należy odpowiednio przepisy dotyczące wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. Skarżąca wskazała, że w/w przepis regulował wyłącznie kwestię prawa właściwego dla wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną postępowań w świetle wydania pozwoleń na emitowanie hałasu do środowiska, tj. sytuacje od momentu złożenia przez prowadzącego zakład zobowiązanego na mocy uprzednio wydanego postanowienia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu. Żaden z przepisów przejściowych w niniejsze sprawie nie rozstrzygał jakie przepisy należy stosować do postępowań w sprawie zobowiązania prowadzącego zakład do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu a więc do postępowań poprzedzających fazę wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu. Brak było w ustawie również przepisu szczególnego nakazującego kontynuowanie postępowania w sprawie zobowiązania prowadzącego zakład do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu bądź nakazującego zakończenie takiego postępowania w szczególności poprzez umorzenie. Skarżąca wskazała, że w celu ustalenia jakie działania powinien podjąć organ administracji po wszczęciu postępowania w sprawie zobowiązania prowadzącego zakład do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu jeżeli postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z 18 maja 2005 r., należy odwołać się do zasad ogólnych prawa administracyjnego w tym art. 6 kpa. W ocenie skarżącej istotną dla sprawy okolicznością jest to, że art. 231 ustawy - Prawo ochrony środowiska został uchylony z dniem 28 lipca 2005r. Wskazała, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie podstawy prawnej do działania administracji po wszczęciu postępowania administracyjnego stanowi bezsprzecznie przesłankę do obligatoryjnego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżąca kwestionowała stanowisko organu co do tego, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji ma swój przedmiot ponieważ cel usunięcia hałasu nie został zrealizowany. Skarżąca wskazała również, że cel jakiemu miało służyć postępowanie został osiągnięty poprzez zastosowanie mechanizmów przewidzianych w ustawie w brzmieniu aktualnie obowiązującym ponieważ Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r. ustalił dopuszczalne poziomy hałasu dla hipermarketu [...]. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy po wniesieniu skargi - Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd skarżącej i uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2006r. Powyższe - w ocenie organu odwoławczego oznacza, że postępowanie z odwołania M. i J. P. zostanie ponownie przeprowadzone. M. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 20ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy o ochronie środowiska oraz niektórych innych ustaw -przez błędną jego interpretację; 2. art.107§3 kpa -poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zestawieniu z rozstrzygnięciem uprzednim o przeciwstawnym charakterze; 3. 105§1kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że prawo międzyczasowe stanowi zasady, które wskazują jakim modyfikacjom ulega zakres obowiązywania a tym samym stosowania dawnych norm prawnych. Sam fakt uchylenia przepisu prawnego nie powoduje wygaśnięcia określonego stosunku będącego jego przedmiotem. Zgodnie z wypracowanymi regułami wykładni, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza - także w rozumieniu art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 18 maja 2005r. o zmianie ustawy -Prawo ochrony środowiska - uwzględnienie specyfiki określonej sytuacji a więc dopuszczalne jest stosowanie przepisu wprost z modyfikacją wynikającą z danych okoliczności jak i przy wyłączeniu stosowania określonych przepisów ze względu na odmienne cechy określonego przypadku. Innymi słowy "odpowiednie" stosowanie przepisów charakteryzuje się pewną elastycznością ujęcia i nie może być stosowane w sposób zawężający jak czyni to skarżąca spółka a w konsekwencji organ administracji. W ocenie skarżących postępowanie w sprawie zobowiązania prowadzącego zakład do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu winno być prowadzone dalej na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy, jako że postępowanie to jest nierozerwalnie związane z postępowaniem w sprawie "wydania pozwolenia na emitowanie hałasu". Na rozprawie dnia 26 października 2006r. skarżący dodatkowo podnieśli zarzut nieprawidłowej redakcji zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania -Spółka [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2006r. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] przyłączyło się do stanowiska zawartego w skardze M. i J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. zwana dalej także: P.p.s.a) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w warunkach tzw. autokontroli tj. na podstawie art. 54§3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił własną, wcześniejszą decyzję wydaną po rozpoznaniu odwołania M.J. P.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zostanie ponownie przeprowadzone postępowanie z odwołania w/w. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja ta jest ostateczna. Przepis art. 53§3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje wyraźnie zakresu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy jednakże - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu orzekającego na podstawie art. 54§3 w/w ustawy nie może zostać wydane z pominięciem art. 138kpa. W przeciwnym razie - wbrew twierdzeniom organu - decyzja taka nie byłaby ostateczna albowiem pozostałoby nierozpoznane odwołanie, które wywołało postępowanie odwoławcze. Kwestia charakteru prawnego decyzji autokontrolnej była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ostatecznie zarówno na tle regulacji nieobowiązujących już: art. 200 §2 kpa jak i 38 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja ta ma charakter decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, niejako zastępuje poprzednią. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984r. ( IIIAZP 8/83 OSNCP 1985/10/143) oraz NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 20 marca 2000r. (OPS 16/99 ONSA 200/3/94) wskazując, że na postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000r. została wydana w celu ujednolicenia wykładni art. 38 ustawy o NSA, która została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednakże - w ocenie Sądu - w pełni zachowuje ona swą aktualność biorąc pod uwagę, że treść art. 38 ustawy o NSA jest niemal tożsama z treścią art. 54§3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (inaczej określa jedynie termin, w którym organ może uwzględnić skargę). Przyjmując, że decyzja wydana na podstawie omawianego artykułu jest decyzją, od której przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkuje tym, że decyzja ta musi mieć walor ostateczności, albowiem zgodnie z treścią art. 52§1 ustawy P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Reasumując- uwzględniając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy winien jednocześnie rozpoznać odwołanie, które wszczęło postępowanie przed tym organem i uchylając własną decyzję wydać rozstrzygnięcie - na podstawie art. 138kpa tj. utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy lub uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty bądź umorzyć postępowanie albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia - na podstawie art. 138 kpa wskazującego o sposobie rozpoznania sprawy po wniesieniu odwołania. Innymi słowy - uchylając własną decyzję z dnia [...] marca 2006r. organ winien był jednocześnie rozpoznać odwołanie M.J. P. i wydać decyzję w trybie w art. 138 §1 lub 2 kpa. Trafny jest zatem zarzut skarżących zgłoszony na rozprawie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 kpa ("została błędnie zredagowana"). Jako zasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 107§3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. O ile - biorąc pod uwagę charakter decyzji oraz przedmiot rozstrzygnięcia - organ przedstawił uzasadnienie faktyczne, o tyle jeśli chodzi o uzasadnienie prawne organ ograniczył się do zacytowania treści skargi Spółki [...]. W uzasadnieniu podaje się wprawdzie, że organ podzielił argumentację skarżącej Spółki co wskazywałoby na konieczność uchylenia własnej decyzji oraz utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r, jednocześnie jednak organ wskazał na konieczność rozpoznania odwołania M.J. P. co pozostaje w sprzeczności ze wskazaną wyżej częścią uzasadnienia. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 138 kpa i 107§3 kpa, które miały wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji należało wyeliminować decyzję z obrotu prawnego jako wadliwą. Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności winien ponownie rozważyć możliwość wydania decyzji na podstawie art. 54§3 ustawy P.p.s.a. i - w przypadku uwzględnienia skargi z dnia 5 maja 2006r. uchylić decyzję z dnia [...] marca 2006r. i rozpoznać odwołanie M.J. P. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw Sąd uznał zarzut ten za nietrafny. Zgodnie z treścią tego artykułu do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. Jednocześnie uchylony został przepis art. 231 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowił podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] listopada 2005r. przez Starostę [...]. Przepisy znowelizowanej ustawy inaczej regulowały postępowanie w sytuacji stwierdzenia przekroczenia norm hałasu i żaden z przepisów intertemporalnych nie rozstrzyga, które przepisy należy stosować do postępowań w sprawie zobowiązania prowadzącego zakład do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu a zatem do postępowania poprzedzającego fazę wszczęcia postępowania w sprawie "właściwej" tj. wydania pozwolenia na emitowanie hałasu. Oznacza to, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie postępowań w tym zakresie i prowadzenie spraw wszczętych a nie zakończonych - w dalszym ciągu - na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy. W konsekwencji zatem Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że "odpowiednie" stosowanie przepisów, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. winno się rozciągać również na postępowanie w sprawie zobowiązania do złożenia wniosku, o którym stanowił art. 231 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wobec uchylenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ postępowanie w tym przedmiocie- jak trafnie wskazała skarżąca spółka [...] -stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105§1 kpa. W konsekwencji zatem za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia tego przepisu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy