III SA/Wa 1829/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie asesor WSA Dariusz Turek,, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Pan W. S. pismem z dnia [...] listopada 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O. z prośbą o wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS. W uzasadnieniu wskazał, iż od dnia [...] września zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, ze względów zdrowotnych. Pismem z dnia [...] listopada 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O. wezwał wnioskodawcę do wypełnienia i złożenia kwestionariusza o stanie majątkowym, jak również do przedłożenia innych dokumentów, które świadczyłyby o jego trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi Strona poinformowała, iż nie pracuje i nie posiada środków zarówno na utrzymanie, jak również na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS. Wskazała nadto, iż pozostaje na utrzymaniu żony U., która otrzymuje świadczenie emerytalne. Dodatkowo Pan S. oświadczył, iż nie posiada żadnych oszczędności, akcji, czy też obligacji. Do rzeczonego pisma załączył kwestionariusz o możliwościach płatniczych. Decyzją z dnia [...] lutego 2000r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku Strony z dnia [...] listopada 2005r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na; - ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2000r. do września 2003r. oraz od marca 20004r. do kwietnia 2004r. w łącznej kwocie [...]zł., - ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2000r. do września 2003r. oraz od marca 2004r. do kwietnia 2004r. w łącznej kwocie [...] zł., - Fundusz Pracy za okres od marca 2000r. do września 2003r. oraz od marca 2004r. do kwietnia 2004r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej "u.s.u.s.", który stanowi, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich nieściągalności. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, bowiem jak wynika z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek, Strona posiada dom mieszkalny oraz działkę. Odnosząc się z kolei do przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, jak również do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. ( Dz.U. Nr 141, poz. 1365), określającego szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ stwierdził, iż Pan S. nie udowodnił wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej uzasadniającej umorzenie wnioskowanych należności z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny. Strona pismem z dnia [...] lutego 2006r. zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymując dotychczas podnoszoną argumentację wskazała, iż jedynym źródłem dochodu jest emerytura żony w wys. ok. [...] zł., z czego kwota [...] zł. odprowadzana jest na poczet zadłużenia wobec ZUS. Oświadczyła, iż na bieżące utrzymanie pozostaje kwota [...] zł., co zagraża egzystencji jej rodziny. Dodała nadto, iż zawieszając działalność gospodarczą została wprowadzona w błąd, w którym była utrzymywana przez okres trzech lat. Skoro w okresie zawieszenia działalności podlegała ubezpieczeniu społecznemu, to w jej ocenie ZUS winien wszcząć procedury natychmiastowego ściągania składek - w rozpoznawanej sprawie takie działania rozpoczęte zostały natomiast po upływie okresu trzech lat. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] lutego 2006r. W pierwszej części uzasadnienia organ wyjaśnił podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia, szczegółowo przytaczając treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W dalszej części Prezes ZUS podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do przedstawionych w toku postępowania twierdzeń Skarżącego, organ wyjaśnił między innymi, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej w jakiej znalazła się Strona, jednakże okoliczności te nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku. Skarżący nie wykazał, iż trudności te mają charakter stały i pogłębiający się. Nadto nie stwierdzono także pozostałych okoliczności, to jest zdarzeń losowych, choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. przemawiających za uwzględnieniem żądania i umorzeniem należności. Odnosząc się natomiast do wskazywanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż zaległości wobec ZUS powstały w okresie zawieszenia przez Skarżącego działalności, który to fakt zgłaszał organowi rentowemu na stosownych formularzach, Prezes ZUS wyjaśnił, iż w dniu [...] lutego 2003r. wydana została w stosunku do Strony decyzja, stwierdzająca, iż od [...] marca 2003r. podlegała ona obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu, z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2004r. wymierzono Skarżącemu składki za poszczególne fundusze. Na powyższe decyzje Skarżący złożył odwołania, które zostały oddalone prawomocnymi wyrokami Sądu Okręgowego O. , a następnie Sądu Apelacyjnego B.. W skardze na powyższą decyzję W. S. wniósł o jej uchylenie oraz o obciążenie kosztami winnych pracowników ZUS lub Skarb Państwa, gdyż ten ostatni jest odpowiedzialny za błędy urzędników. W uzasadnieniu wskazał, iż działania ZUS w O. oraz Sądów Ubezpieczeń Społecznych mają znamiona przestępstwa. Skarżący prowadził działalność gospodarczą legalnie, nie popełnił żadnego przestępstwa czy wykroczenia. Ponowił zarzut sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż dopiero po okresie trzech lat od momentu zawieszenia działalności organy ZUS wdrożyły procedury ściągania składek. Wskazał, iż było to działanie na jego szkodę. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do wyroków wydanych przez Sąd Apelacyjny w B. wskazał, iż złożył pismo "do Prokuratury Generalnej Wydział Postępowania Sądowego o kasację wyroków". Otrzymał jednak odpowiedź odmowną. Opisując powyższe, wskazał na brak woli ze strony sądów oraz niewiedzę sądów, o jaką kwotę toczy się postępowanie. Końcowo podniósł, iż takie postępowanie jest obrazą prawa i ustawodawcy. Do skargi Strona załączyła następujące pisma: wypowiedź rzecznika prasowego ZUS w W., kserokopie pism ZUS DL [...] oraz DL [...], kserokopię decyzji ZUS nr [...] kserokopię pism Prokuratury Krajowej [...] kserokopie pism oddziałów ZUS w W., G., B. i B. B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie konkretnie naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego jej zarzuca. Argumentacja skargi sprowadza się w istocie do kwestionowania prawomocnych wyroków Sądu Apelacyjnego w B., stawiany jest również zarzut zbyt późnej reakcji ZUS w zakresie działań mających na celu ściągnięcie zaległych składek. Sąd - działając w zakresie zakreślonym w art. 134 §1 p.p.s.a. - nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Zdaniem Sądu, w świetle ustalonego przez Prezesa Zakładu stanu faktycznego sprawy, uznać należy, że organ ten miał podstawy do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności. Jak ustaliły organy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Skarżący posiada dom oraz działkę, nadto postępowanie egzekucyjne nie było w stosunku do Strony prowadzone. Za mieszczący się granicach swobodnego uznania Sąd uznał także wniosek Prezesa Zakładu, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Skarżący nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, iż ocenę organów dotyczącą jego sytuacji majątkowej należy uznać za dowolną. Sąd miał także na uwadze, iż jak wynika z akt sprawy od 29 sierpnia 2005r. Skarżący korzysta z ulgi w formie układu ratalnego, który realizuje terminowo. Sąd dopatrzył się co prawda naruszenia przez Prezesa ZUS przepisu art. 10 k.p.a. - przed wydaniem decyzji Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednakże w ocenie Sadu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący w istocie kwestionuje zasadność objęcia go obowiązkiem ubezpieczenia społecznego za okresy, w których zgłosił on zawieszenie działalności gospodarczej. Podnosi, iż działanie ZUS w O. oraz Sądów Ubezpieczeń Społecznych mają znamiona przestępstwa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w postępowaniu o umorzenie należności, nie jest dopuszczalne kwestionowanie obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu, ani też wysokości składek, tym bardziej, jeżeli zagadnienia te - jak w rozpoznawanej sprawie - były przedmiotem rozpoznania przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z akt sprawy Sąd Okręgowy w O., [...] oddalił odwołanie Skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2003r. w której objęty on został ubezpieczeniem społecznym za okresy, w których zgłosił zawieszenie działalności gospodarczej. Z kolei Sąd Apelacyjny w B. oddalił apelację Strony od wyroku sądu pierwszej instancji. Sąd Okręgowy w O., [...] oddalił również odwołanie Skarżącego od decyzji z dnia [...] lipca 2004r. określającej wysokość należnych składek. Wyjaśnić raz jeszcze należy, iż sąd administracyjny jest sądem szczególnym, który dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu - w tym wypadku decyzji Prezesa ZUS odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy - co oznacza iż nie może wyjść poza zakres postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego wydawana jest decyzja administracyjna. Sąd ten nie ma także uprawnień do kontrolowania i weryfikowania orzeczeń zapadłych przed sądami powszechnymi - jak tego oczekiwałby Skarżący. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 365 kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Z tych wszystkich względów nie mogą zasługiwać na uwzględnienie zarzuty skargi, nie jest także możliwe odniesienie się przez sąd administracyjny do kwestii zasadności odrzucenia przez Sąd Apelacyjny w B. kasacji Strony do Sądu Najwyższego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.